養(yǎng)老“并軌”難在哪兒？ 看看國(guó)外的養(yǎng)老制度

　　漫畫： 朱慧卿繪

　　如何盡快地徹底取消有違公平的養(yǎng)老雙軌制，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，施行公平、公正、合理的退休待遇？記者采訪了有關(guān)專家——

　　出現(xiàn)“雙軌制”是改革進(jìn)度不同的結(jié)果

　　同時(shí)參加工作，有的去了國(guó)家機(jī)關(guān)、有的去了企業(yè)，退休后卻發(fā)現(xiàn)各自的退休金相差數(shù)倍之多，這種現(xiàn)象是怎樣造成的？

　　對(duì)此，南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授原新說，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代統(tǒng)一實(shí)行單位養(yǎng)老，任何單位退休人員的工資均由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。改革開放以來，伴隨向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，建立了企業(yè)養(yǎng)老保障制度；而公務(wù)員和事業(yè)單位的退休金依然由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付，形成了所謂“雙軌制”。

　　原新表示，雙軌制的客觀作用在于讓企業(yè)分擔(dān)部分養(yǎng)老責(zé)任，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)企業(yè)養(yǎng)老制度的融資模式是“三個(gè)一點(diǎn)”（國(guó)家拿一點(diǎn)、集體拿一點(diǎn)、個(gè)人拿一點(diǎn)），體現(xiàn)了政府、社會(huì)、個(gè)人共同分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的理念。由于企業(yè)單位與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老制度走上了不同軌道，隨著改革的不斷深化，不同養(yǎng)老保障制度之間保障水平差距發(fā)生了變化。

　　武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授劉昌平對(duì)記者說，“雙軌制”產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的改制進(jìn)度不同。

　　比如，1984年后國(guó)有企業(yè)開始進(jìn)行改制，國(guó)有企業(yè)退休金制度也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；而同期機(jī)關(guān)和事業(yè)單位并沒有實(shí)行改革。

　　“值得注意的是，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休保障制度并沒有要求職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，但企業(yè)在職職工必須按照工資的8％繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)者的養(yǎng)老金待遇反而遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于不繳費(fèi)者，這是不公平的?！闭憬髮W(xué)社會(huì)保障與風(fēng)險(xiǎn)管理系主任何文炯對(duì)記者說，“在一次分配時(shí)分得的利益少，二次分配時(shí)利益還是少。從這個(gè)意義上說，現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度加劇了收入差距?！?/p>

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　　“雙軌制”并非造成退休待遇差別大的唯一原因

　　社會(huì)保障的核心價(jià)值是追求社會(huì)公平，但在現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保障制度下，卻出現(xiàn)了越是社會(huì)地位高、收入水平高的人群，其保障待遇越高；而社會(huì)地位、收入水平越低的人群，其保障待遇則越低。

　　北京大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任朱俊生研究發(fā)現(xiàn)，1990年，企業(yè)離休、退休人員人均離、退休費(fèi)相當(dāng)于事業(yè)和機(jī)關(guān)單位離休、退休人員人均離、退休費(fèi)的88%和82%；而到了2005年，該比例分別下降為53%和47%?！斑@說明目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)高于企業(yè)養(yǎng)老金水平。”

　　但劉昌平認(rèn)為，雙軌制并不是造成退休待遇差別巨大的唯一原因。即便在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，不同行業(yè)之間、同一企業(yè)不同層級(jí)人員之間的養(yǎng)老金待遇也存在著較大的差距。

　　他表示，社會(huì)保險(xiǎn)制度一方面要貫徹社會(huì)公平原則；另一方面職工退休后的待遇與之前的繳費(fèi)部分有關(guān)。同一家企業(yè)里，一位工資收入較高的高管與一位普通職工在同等的繳費(fèi)年限下，因?yàn)榍罢咴缕骄U費(fèi)大大高于后者，相應(yīng)的基本養(yǎng)老金也大大高于后者。“這還不包括有些高管的年金收入和其他的一些期權(quán)計(jì)劃、激勵(lì)計(jì)劃，否則差距會(huì)更大?！?/p>

　　專家表示，行業(yè)、企業(yè)內(nèi)部不同人員的退休金確實(shí)存在差距。對(duì)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，這種差距源于繳費(fèi)基數(shù)以及累計(jì)繳費(fèi)年限的差距，這種為了加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與退休待遇之間的聯(lián)系，強(qiáng)化繳費(fèi)的激勵(lì)機(jī)制，有其合理因素。但一些實(shí)行企業(yè)年金制度的企業(yè)，沒有很好地貫徹?zé)o歧視原則，給高管繳的費(fèi)特別高，是極不合理的。

　　“如果單純考慮從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中獲得的基本養(yǎng)老金待遇，應(yīng)該說企業(yè)高管的退休待遇與同級(jí)別公務(wù)員的退休待遇不會(huì)相差太大，甚至可能會(huì)高些。”何文炯說，“真正能看出不同養(yǎng)老制度之間差距的，是一線工人、農(nóng)民工和普通公務(wù)員之間的待遇差別?！?/p>

　　養(yǎng)老保障制度“碎片化”制約了勞動(dòng)力流動(dòng)

　　在采訪中，專家對(duì)目前養(yǎng)老保障制度的“碎片化”多有詬病，認(rèn)為這種趨勢(shì)給不同群體之間養(yǎng)老待遇的巨大差別提供了制度空間。

　　何文炯指出，在現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老體系下，不同的人群適用不同的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，且不同的制度之間難以銜接，造成了各群體之間待遇的巨大差距。這就是所謂的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”。

　　按現(xiàn)行養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋企業(yè)、企業(yè)化管理的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，以及城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員；退休保障制度覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中的正式在編職工；土地被征用人員社會(huì)養(yǎng)老保障制度覆蓋依照一定規(guī)則土地被征用的人員；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋農(nóng)村居民。

　　劉昌平認(rèn)為：“不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存，必將增加管理成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)成本，形成勞動(dòng)力流動(dòng)障礙?！?/p>

　　朱俊生則認(rèn)為，只有減少制度之間的分割，才能為制度整合留有足夠的空間，“這樣既可以提高風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的效率，也可以降低管理成本，促進(jìn)籌資的公平性，提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性?！?/p>

　　破解利益壁壘是最大難題

　　何文炯認(rèn)為：“實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)養(yǎng)老保障體制的‘并軌’，最大難點(diǎn)在于群體間的利益協(xié)調(diào)?！?/p>

　　朱俊生說，按照目前的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案，制度的并軌意味著要向職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度看齊，在職業(yè)年金制度及其保障水平?jīng)]有明確的前提下，改革會(huì)降低原有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的保障水平，顯然會(huì)受到抵制。

　　分析人士指出，當(dāng)今我國(guó)養(yǎng)老金的社會(huì)平均替代率（勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率）已經(jīng)由1997年的76.3%下降為2009年的46.8%。在這種情況下，改革應(yīng)是提高企業(yè)退休職工待遇，縮小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇差距，實(shí)現(xiàn)二者制度的統(tǒng)一。

　　何文炯建議，可嘗試建立覆蓋全民的年金制度，政府對(duì)于每一個(gè)到達(dá)退休年齡的公民統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老金，其資金通過稅收實(shí)現(xiàn)，其標(biāo)準(zhǔn)按照退休后居住地生活水平確定。同時(shí)輔之以個(gè)人賬戶制，工薪人員強(qiáng)制參加并繳費(fèi)，其余人員（含農(nóng)民、自由職業(yè)者）自愿參加和繳費(fèi)。這樣可以把政府的責(zé)任限制在一個(gè)合理的水平之內(nèi)，以保障全體國(guó)民的基本養(yǎng)老。

　　劉昌平也建議，針對(duì)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和企業(yè)人員的不同身份，可分別建立公務(wù)員年金、事業(yè)單位年金和企業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，統(tǒng)一所有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率標(biāo)準(zhǔn)。

　　劉昌平認(rèn)為，養(yǎng)老保障制度改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，“在企業(yè)改革完成后，下一步將是事業(yè)單位改革，然后是機(jī)關(guān)體制改革。相應(yīng)地，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也存在這樣一個(gè)過程?！?/p>

　　專家表示，我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的、覆蓋全民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度并非易事。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等原則，從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)，放眼未來，最終建立一套科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。（記者靳博 杜海濤）

　　農(nóng)村老人的尷尬晚年

　　城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間的養(yǎng)老差距，是更大范圍的“雙軌制”。只有真正立足“城鄉(xiāng)平等”，完善制度保障，向農(nóng)村老人釋放更多的人文情懷，才可能從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老問題

　　每次去鄉(xiāng)下采訪，看到坐在村頭聊天的老人，我就想起祖母。

　　再過兩個(gè)月，就是祖母去世5周年忌日。作為中國(guó)農(nóng)村一名普通的老人，80多歲后，祖母靠叔叔提供糧食，仍然自己生火、做飯。直到臨終前幾年，祖母才輪流在兩個(gè)叔叔家里居住。后來，一次意外導(dǎo)致祖母腿部骨折。臥床半年，祖母不幸離世了。那年，祖母已近89歲。

　　缺少經(jīng)濟(jì)來源，在晚年一個(gè)人孤獨(dú)生活，這是當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村老人的現(xiàn)狀，折射出中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的尷尬。

　　從狹義上講，養(yǎng)老雙軌制是指城鎮(zhèn)企業(yè)職工和公務(wù)員、事業(yè)單位退休人員之間的養(yǎng)老差別；而廣義上講，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間的養(yǎng)老差距，則是更大范圍的“雙軌制”。

　　無論是企業(yè)職工還是國(guó)家干部，無論有怎樣的制度差別，年老后，城鎮(zhèn)居民總是有一定的制度保障；而在大多數(shù)地方，農(nóng)村缺乏完善的養(yǎng)老制度，農(nóng)村老人養(yǎng)老，主要靠家庭。但近年來，隨著農(nóng)村大量年輕人外出打工，農(nóng)村家庭規(guī)模也在逐漸縮小，家庭養(yǎng)老——這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　目前，我國(guó)正加快步入老齡社會(huì)，農(nóng)村人口老齡化速度比城市更快。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲以上老人占8.87%，比2000年上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的大轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空巢家庭”不斷增多，農(nóng)村老人既無經(jīng)濟(jì)積累，又少知識(shí)儲(chǔ)備，在“421”倒金字塔形家庭結(jié)構(gòu)下，年輕人生活壓力已經(jīng)沉重，老人又何以安度晚年？

　　不僅如此，家庭養(yǎng)老還受到多種因素制約，如家庭關(guān)系是否和睦等。若子女無心或無力贍養(yǎng)父母，很可能加劇老年人的凄涼晚景。

　　近年，農(nóng)村養(yǎng)老問題已引起政府高度重視。自2009年8月起，我國(guó)采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的辦法，在部分地區(qū)開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。按照“新農(nóng)?！睍r(shí)間表，在2010年覆蓋全國(guó)23%的縣（市、區(qū)）基礎(chǔ)上，到2020年將實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！比采w。但是，按目前標(biāo)準(zhǔn)，參加“新農(nóng)?！钡睦先?0歲以后每月領(lǐng)到的補(bǔ)貼也不過55元，不但保障水平偏低，農(nóng)村老人獨(dú)居、缺少照料、生活寂寞問題也無法從根本上解決。

　　我國(guó)有近70%的老人居住在農(nóng)村。農(nóng)村養(yǎng)老情況復(fù)雜，難度巨大。要從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，必須統(tǒng)籌考慮，多方入手。政府、社會(huì)、社區(qū)、家庭都應(yīng)真正重視起來，切實(shí)樹立“城鄉(xiāng)平等”觀念，完善制度保障，向農(nóng)村老人釋放更多的人文情懷。

　　其一，公共財(cái)政應(yīng)增加對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障的投入，提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，把符合條件的老人全部納入保障范圍。其二，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為留守老人提供必要的生活服務(wù)，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合。其三，落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度，避免“老無所依”。此外，子女也要多盡贍養(yǎng)義務(wù)。

　　在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老的全覆蓋、多層次、多元化為目標(biāo)，逐步建立起人性化、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老體系，這是一項(xiàng)艱難的工作，但意義非同尋常。（北岸）

　　延伸閱讀——

　　看看國(guó)外的養(yǎng)老制度

　　●美國(guó)養(yǎng)老責(zé)任由政府、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)

　　美國(guó)的養(yǎng)老責(zé)任由政府、社會(huì)和個(gè)人等多方面共同承擔(dān)。其資金來源主要是在職人員把工資所得的一部分作為“社會(huì)保障稅”（社保稅）上交給政府，用于發(fā)放給已退休者、殘疾人以及他們的家屬，在職者退休之后便可以從社會(huì)保障制度中享有相應(yīng)的福利。

　　在職人員退休后獲得社會(huì)保障福利（社保福利）的多少視其工作時(shí)間長(zhǎng)短、繳納社保稅數(shù)額以及退休年齡而定。但提前退休者的福利額將適當(dāng)扣減。

　　除了社會(huì)保障制度，美國(guó)政府和一些公司還建有自己的退休金制度。美國(guó)政府制定了“聯(lián)邦雇員退休制度”。政府工作人員除參加社會(huì)保障制度、繳納社保稅之外，還必須每月上繳工資收入的1.3%，政府工作人員退休后可根據(jù)其退休時(shí)的薪水、工齡長(zhǎng)短等領(lǐng)取相應(yīng)的退休金。

　　●德國(guó)鼓勵(lì)發(fā)展“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”

　　德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)三部分，后兩者又被稱為“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

　　在德國(guó)，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面較廣，既包括一般的養(yǎng)老金，也包括職業(yè)康復(fù)待遇、職業(yè)能力或就業(yè)能力喪失養(yǎng)老金等。

　　法定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要來源于雇主和雇員繳費(fèi)，費(fèi)率根據(jù)實(shí)際需要隨時(shí)調(diào)整，目前的繳費(fèi)比例為工資的19.5%，由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。養(yǎng)老金根據(jù)退休者退休時(shí)的工資和工齡長(zhǎng)短計(jì)算，但最高不超過退休前最后一個(gè)月工資的75％。

　　此外，德國(guó)還大力鼓勵(lì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)。與法定養(yǎng)老保險(xiǎn)不同的是，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“直接支付原則”，即職工在工作期間積攢了多少企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后他就能得到相應(yīng)數(shù)額的養(yǎng)老金。目前，德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)所支付養(yǎng)老金的比例大約分別為70％、20％和10％。

　　●瑞士養(yǎng)老保險(xiǎn)有三大支柱

　　瑞士的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立在由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)、互為補(bǔ)充的三支柱模式上。

　　瑞士養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一支柱是由國(guó)家提供的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其全稱為“養(yǎng)老、遺屬和傷殘保險(xiǎn)”。這是一種強(qiáng)制性保險(xiǎn)。瑞士相關(guān)保險(xiǎn)法規(guī)定，在職人員從17歲生日后的第一個(gè)月1日起開始支付養(yǎng)老、遺屬和傷殘保險(xiǎn)金。支付方式是由雇主和雇員各支付50％。第二支柱是由企業(yè)提供的“職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。第三支柱是各種形式的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是對(duì)第一和第二支柱的補(bǔ)充，以滿足個(gè)人的特殊需要。（茂邊整理）