鐵路系統(tǒng)或?qū)嵭姓蠓珠_ 業(yè)內(nèi)稱體制改革駛上軌道

??? 全國鐵路工作會(huì)議提出將實(shí)行政企分開業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為鐵路“體制改革”駛上軌道

　　鐵路系統(tǒng)“政企分開”關(guān)鍵在管理權(quán)責(zé)改革

　　如果鐵路系統(tǒng)實(shí)行政企分開，那么是否需要對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行重組？此前的債務(wù)由誰來承擔(dān)？對(duì)這些問題，目前尚無明確的答案

　　新聞分析

　　“明年是鐵路新體制新機(jī)制全面運(yùn)行的第一年。”在近日召開的全國鐵路工作會(huì)議上，鐵道部部長盛光祖作出上述表態(tài)。

　　在盛光祖所作的報(bào)告中，“政企分開”、“鐵路安全”、“多種經(jīng)營”和“反腐倡廉”成為4個(gè)關(guān)鍵詞。

　　有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，與以往鐵路工作報(bào)告不同，今年的報(bào)告明確提出要“實(shí)施政企分開”，這應(yīng)該是鐵路體制改革中“關(guān)鍵的一步”。

　　鐵道部政企分開的改革將如何展開？改革過程中會(huì)遇到哪些問題？《法制日?qǐng)?bào)》記者就此采訪了業(yè)內(nèi)專家。

　　鐵路部門政企分開早已不是一個(gè)新鮮話題。

　　多年來，鐵路體制改革時(shí)走時(shí)停，因政企不分引發(fā)的問題也多為社會(huì)所詬病。尤其在“7·23”動(dòng)車事故發(fā)生后，鐵路體制改革再次引發(fā)社會(huì)關(guān)注。

　　在前不久召開的全國鐵路工作會(huì)議上，盛光祖表示，鐵道部2012年基本建設(shè)投資4000億元，相比今年年初計(jì)劃的7000億元，明年的投資明顯放緩。

　　對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，投資放緩的計(jì)劃，加上盛光祖表示鐵路系統(tǒng)將實(shí)行政企分開，這些因素明確釋放了“鐵路改革”的信號(hào)，實(shí)質(zhì)性的鐵路“體制改革”開始駛?cè)胲壍馈?/p>

　　查閱相關(guān)資料，記者注意到，鐵路部門在一段時(shí)期以來也做了很多自我改善的工作：在高鐵降速、安全大檢查之外，鐵路部門對(duì)鐵路建設(shè)規(guī)劃重新進(jìn)行了評(píng)估。據(jù)媒體報(bào)道，一些曾計(jì)劃興建的高鐵項(xiàng)目被擱置，而一些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益俱佳的貨運(yùn)線路則獲得青睞。

　　與此同時(shí)，鐵道部也在改善服務(wù)，如推出網(wǎng)絡(luò)售票、嚴(yán)控列車飯菜價(jià)格等。另一方面，鐵路部門也開始了內(nèi)部管理機(jī)制改革，如北京南站不再由北京站代管，通過站段分拆讓管理更加扁平化，從而提高管理效率。

　　但是，對(duì)于政企分開的改革，鐵路系統(tǒng)似乎一直沒有作出回應(yīng)或表態(tài)。那么，此次全國鐵路工作會(huì)議為什么明確提出將進(jìn)行政企分開改革？

　　對(duì)此，曾多次參與國家發(fā)改委有關(guān)鐵路系統(tǒng)改革研究課題的北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說：“2008年，鐵路系統(tǒng)就準(zhǔn)備實(shí)行政企分開，欲將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，但由于鐵路建設(shè)和管理的特殊情況，最后沒有并入?！?/p>

　　“上一屆的鐵道部領(lǐng)導(dǎo)說政企合一有利于鐵路建設(shè)、提高運(yùn)輸效率?！壁w堅(jiān)說，當(dāng)時(shí)有一種說法是“路網(wǎng)完整性、調(diào)度統(tǒng)一指揮有利于提高鐵路的效率”，統(tǒng)一指揮只能由政府部門來進(jìn)行，這一直是在思想理論上影響鐵路改革的問題，長時(shí)間沒有得到很好的解決。

　　“今年的溫州動(dòng)車事故發(fā)生后，社會(huì)上對(duì)鐵路系統(tǒng)政企分開的呼聲很高，這可能是此次明確提出政企分開的一個(gè)原因?！壁w堅(jiān)說，另一個(gè)原因是“鐵路的資金鏈基本上斷了”。

　　趙堅(jiān)進(jìn)一步分析說：“之所以說資金鏈斷裂，是因?yàn)殍F路系統(tǒng)現(xiàn)在負(fù)債較多，可用于還債的鐵路建設(shè)基金也很少，現(xiàn)在實(shí)際上是借新債來還舊債。而且，鐵路系統(tǒng)還拖欠了不少單位、供應(yīng)商的工程款。”

　　“我覺得這些都是影響鐵路系統(tǒng)最終決定試水政企分開的因素?！壁w堅(jiān)說，因?yàn)槭聦?shí)證明政企合一不能保證鐵路的安全。

　　據(jù)趙堅(jiān)介紹，近幾年鐵路系統(tǒng)已經(jīng)開展了一些關(guān)于政企分開改革的基礎(chǔ)性工作，“比如2000年剝離一些鐵路建設(shè)、工業(yè)企業(yè)、學(xué)?！?。

　　不過，趙堅(jiān)也認(rèn)為，在上述基礎(chǔ)性工作之后，“基本上沒有什么改革，因?yàn)樽钪匾母母锞褪钦蠓珠_，但一直沒有進(jìn)行”。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長湛中樂在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，中央改革鐵路管理體制的決心是明確堅(jiān)定的。

　　湛中樂表示，以2008年鐵道部“三定”方案為例，職責(zé)調(diào)整的第一項(xiàng)就是“積極推進(jìn)鐵路體制改革”，并且明確了時(shí)間表，指出要“在本屆政府任期內(nèi)提出鐵路體制改革方案及配套政策，并積極推進(jìn)”。

　　“這和其他部委的‘三定’方案有明顯不同。為了推進(jìn)‘大交通運(yùn)輸格局’的形成，‘三定’方案第五項(xiàng)專門設(shè)立‘鐵道部運(yùn)輸局’,明確要求‘鐵道部參與編制綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃’,積極‘與公路、水路、民航等運(yùn)輸方式相銜接’?！闭恐袠氛J(rèn)為，“這是以法律性文件形式規(guī)定下來的，必須依法實(shí)施?！?/p>

　　在此次工作會(huì)議上，盛光祖提出，明年作為鐵路新體制新機(jī)制全面運(yùn)行的第一年，鐵道部將落實(shí)鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)為重點(diǎn)，加快鐵道部職能轉(zhuǎn)變。

　　記者了解到，鐵道部此前已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變職能的工作。12月初，鐵道部運(yùn)輸局被拆解，其下屬的基礎(chǔ)部和裝備部按照專業(yè)領(lǐng)域被分別拆分，原基礎(chǔ)部被拆分成工務(wù)部和電務(wù)部，原裝備部被拆分成機(jī)車部、客車部和供電部。

　　盡管在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有所改變，但趙堅(jiān)認(rèn)為，要將政企分開落到實(shí)處，還有很多問題亟待解決。

　　“最主要的是，如果鐵路施行政企分開，那么鐵路企業(yè)是不是要進(jìn)行重組？此前的債務(wù)由誰來承擔(dān)？對(duì)這些問題，鐵路系統(tǒng)目前并沒有給出明確答案。這些問題如果不解決，政企實(shí)際上分不開?！壁w堅(jiān)說。

　　盛光祖在會(huì)上表示，轉(zhuǎn)變鐵道部職能，需要對(duì)鐵道部管理方式進(jìn)行創(chuàng)新，部機(jī)關(guān)要由過去事無巨細(xì)、包攬企業(yè)事務(wù)，向搞好規(guī)范、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，綜合運(yùn)用指令性管理、規(guī)范性管理、經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)等多種管理方式。要把鐵道部應(yīng)該承擔(dān)的政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理職能具體化，要把屬于鐵路運(yùn)輸企業(yè)的權(quán)責(zé)放下去。

　　那么，這些權(quán)責(zé)如何“放下去”？

　　“具體實(shí)施的問題，就是說要不要對(duì)企業(yè)進(jìn)行重組，比如說是不是需要鐵道部的調(diào)度指揮？如果需要鐵道部的調(diào)度指揮，那么企業(yè)怎樣調(diào)度經(jīng)營？這個(gè)問題是困擾鐵路政企分開最核心的問題。”趙堅(jiān)說，“調(diào)度指揮是一個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)最基本的產(chǎn)權(quán)，如果由鐵道部掌握調(diào)度指揮，那鐵道部實(shí)際上還是一個(gè)企業(yè)，這個(gè)問題還是沒有解決。現(xiàn)在，這個(gè)問題在全國鐵路工作會(huì)上還是沒有說清楚。所以，究竟如何施行政企分開，實(shí)際上還是一個(gè)沒有落實(shí)的事。如何讓企業(yè)自主經(jīng)營這一最基本的問題一直沒有解決。”

　　對(duì)此，湛中樂認(rèn)為，推進(jìn)政企分開，要把鐵道部承擔(dān)的國家調(diào)控、監(jiān)管職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能分開，鐵路運(yùn)輸部門只保留國家管理職能。

　　湛中樂說：“當(dāng)然，理想的方案是承繼上一輪大部制改革的精神，將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，改為下設(shè)的鐵路運(yùn)輸局。此外，可以借鑒民航總局的做法，設(shè)立華北、華中、華南、西南、西北、東北等分局，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸部鐵道運(yùn)輸局和區(qū)域分局的內(nèi)部分權(quán)，保持路網(wǎng)完整性、維護(hù)運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮、確保運(yùn)輸安全、提高運(yùn)輸效率和效益。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這一改革，僅僅靠鐵道部自己提出方案是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)該由國務(wù)院建立高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行使頂層設(shè)計(jì)權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督鐵路體制改革。”

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