郭樹清：更加重視法治推動資本市場改革發(fā)展的重要作用

　　編者按：今天是全國法制宣傳日，同時，今年是“六五”普法計劃的第二年，也是現(xiàn)行的憲法頒布實(shí)施30周年。今年法制宣傳日的主題是“弘揚(yáng)憲法精神、服務(wù)科學(xué)發(fā)展”，重點(diǎn)在于大力開展黨的十八大關(guān)于社會主義民主法制建設(shè)重要論述的學(xué)習(xí)宣傳。中國證監(jiān)會主席郭樹清自上任以來，對完善資本市場的法治建設(shè)尤為關(guān)注。今日特刊出郭主席署名文章，再次強(qiáng)調(diào)法治已成為引領(lǐng)、促進(jìn)和保障市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

　　中國證監(jiān)會主席 郭樹清

　　我國30多年改革開放波瀾壯闊的歷史進(jìn)程，其核心在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的計劃配置向市場配置的轉(zhuǎn)軌，不斷強(qiáng)化市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動中的作用。有學(xué)者指出，中國改革開放主要做了兩件事，即市場化和法治化，兩者相輔相成，共同成為經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是自主經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、競爭經(jīng)濟(jì)，既不同于傳統(tǒng)商品經(jīng)濟(jì)基于熟人社會配置資源的方式，也不同于計劃經(jīng)濟(jì)通過政府有形之手配置資源的方式。實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，要求用法律來明確市場主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、交換關(guān)系和競爭關(guān)系，同時，也要求政府依法對各類市場主體進(jìn)行管理和服務(wù)，切實(shí)維護(hù)市場主體的合法權(quán)益，積極創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，并有效制約政府對經(jīng)濟(jì)主體的不正當(dāng)干預(yù)。這是發(fā)揮市場資源配置基礎(chǔ)作用的重要前提，正因?yàn)槿绱耍袌鼋?jīng)濟(jì)必然走向法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代政府必然走向法治政府，法治已經(jīng)成為引領(lǐng)、促進(jìn)和保障市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

　　中國資本市場的改革和發(fā)展始終堅持市場化、法治化的發(fā)展道路，在短短二十多年的時間內(nèi)取得了令世人矚目的成就。目前，我們已經(jīng)建立起一個市值排名世界第三的股票市場，一個余額居世界第五的債券市場，還有一個交易量名列前茅的期貨市場。觀察資本市場發(fā)展的歷程，我們清晰地看到了法治建設(shè)在市場改革和發(fā)展中的重要作用。伴隨著資本市場從地方試點(diǎn)、到中央統(tǒng)一管理、再到集中統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展階段，資本市場的法治完善也逐步經(jīng)歷了從地方立法到國家立法，從低層級的規(guī)范文件到國務(wù)院條例、國家法律的發(fā)展歷程。截至今年6月，現(xiàn)行與資本市場相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共521件，基本形成了適應(yīng)市場改革發(fā)展需要的資本市場法律制度體系。

　　20年來，我國資本市場重大改革發(fā)展的歷程，同時也都體現(xiàn)為法律制度重大變革和創(chuàng)新的歷程。資本市場法律制度的不斷完善，有效保障了資本市場功能作用的發(fā)揮。一是立足于健全有效治理機(jī)制的公司組織法律制度不斷完善，提升了上市公司的內(nèi)生競爭力，也為全社會的企業(yè)組織創(chuàng)新提供了范例和樣本；二是立足于提高資源配置質(zhì)量和效率的并購重組法律制度不斷完善，對于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)揮了重要作用；三是立足于調(diào)整市場投資者結(jié)構(gòu)的資產(chǎn)管理法律制度不斷完善，在進(jìn)一步強(qiáng)化有利于儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的資本市場財富管理功能的同時，也為我國資產(chǎn)管理行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)；四是立足于保障資本市場安全穩(wěn)定運(yùn)行的風(fēng)險防范和交易安全的法律制度不斷完善，相關(guān)資金安全和資本維持的監(jiān)管要求進(jìn)一步落實(shí)到位，大大增強(qiáng)了資本市場防范、管理和化解風(fēng)險的能力；五是立足于滿足多元主體不同的投融資需求，逐步形成了包括主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、中小企業(yè)股份公開轉(zhuǎn)讓以及區(qū)域性股權(quán)市場的多層次資本市場法律制度體系。

　　同時，商品期貨和金融期貨法律制度進(jìn)一步完善，期貨市場管理風(fēng)險和發(fā)現(xiàn)價格的功能顯著增強(qiáng)；六是立足于強(qiáng)化市場化的價格形成和約束機(jī)制的發(fā)行融資法律制度不斷完善，按照以信息披露為中心以及市場主體歸位盡責(zé)的總體要求，逐步培育形成了由市場供求雙方博弈的市場定價和市場約束機(jī)制；七是立足于有力維護(hù)“公開、公平、公正”的市場秩序的監(jiān)管執(zhí)法制度的不斷完善，證券執(zhí)法體制的改革不斷深化，證券執(zhí)法職權(quán)不斷強(qiáng)化，司法政策環(huán)境不斷優(yōu)化，有效保證了證券監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)際效果。

　　“十二五”時期，中國資本市場更好地承擔(dān)起服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的歷史責(zé)任，需要立足于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體要求，充分發(fā)揮資本市場直接融資、并購重組、財富管理以及風(fēng)險防范等方面的功能作用，著力解決好我國經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展中存在的諸多方面結(jié)構(gòu)不平衡的重大問題。一是大量的儲蓄不能有效地轉(zhuǎn)化為投資，企業(yè)多、融資難，資金多、投資難的“兩多兩難”問題比較突出；二是我國金融服務(wù)業(yè)高度依賴間接融資體系，直接融資比例明顯過低，不僅不利于有效降低社會融資成本，而且不利于有效分散金融體系的內(nèi)部風(fēng)險；三是直接融資市場主要提供傳統(tǒng)的股票產(chǎn)品，債券市場發(fā)展滯后，股權(quán)融資市場層次單一，期貨及衍生品發(fā)展不足的問題還很突出；同時，在資本市場監(jiān)管中，行政監(jiān)管領(lǐng)域過寬、事項(xiàng)過多的問題還沒有得到根本改變，政府部門直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動客觀上影響了市場機(jī)制功能和作用的發(fā)揮。特別是，隨著市場的發(fā)展、功能的完善、機(jī)構(gòu)投資者的壯大，市場可以承受的改革力度可以更大一些，資本市場系統(tǒng)性改革正當(dāng)其時，我們應(yīng)當(dāng)以更大的決心和勇氣不斷推進(jìn)資本市場的改革和創(chuàng)新。黨的十八大對法治提出了一系列新觀點(diǎn)、新論斷，明確要求將法治作為治國理政的基本方式，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展的能力。在新的歷史條件下，資本市場法治建設(shè)需要一如既往地發(fā)揮好引領(lǐng)、推動和促進(jìn)改革發(fā)展的積極作用。要以推動修訂和制定《證券法》、《基金法》、《期貨法》以及《上市公司監(jiān)管條例》、《證券公司監(jiān)管條例》、《期貨交易管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為抓手，更加不遺余力地推進(jìn)資本市場法律制度的改革和完善，不斷提升資本市場法律制度的科學(xué)化水平。

　　一是要進(jìn)一步改革完善公開發(fā)行法律制度。要立足于以信息披露為中心和以提高市場效率為目標(biāo)的制度價值定位，進(jìn)一步推進(jìn)股票公開發(fā)行制度的改革。一方面，通過明確職責(zé)邊界、落實(shí)責(zé)任要求、嚴(yán)格責(zé)任追究的制度安排，推動發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)等各方主體進(jìn)一步歸位盡責(zé)，逐步淡化和改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)對公司盈利能力判斷的規(guī)范要求，不斷強(qiáng)化通過市場供求雙方博弈定價的市場機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)發(fā)行價格真實(shí)反映公司價值、一級市場和二級市場均衡協(xié)調(diào)。另一方面，按照更加貼近市場、貼近企業(yè)、更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步優(yōu)化證監(jiān)會行政監(jiān)管和交易所自律監(jiān)管的職能定位和職責(zé)分配，不斷減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于股票公開發(fā)行的介入和干預(yù)，切實(shí)發(fā)揮交易所一線監(jiān)管的功能優(yōu)勢，更好地滿足企業(yè)公開發(fā)行融資的實(shí)際需要。

　　二是要進(jìn)一步改革完善私募市場法律制度。過去20年的資本市場，發(fā)展和規(guī)范的重點(diǎn)是證券公開發(fā)行上市交易的“公募市場”。事實(shí)上，對于向特定對象，特別是對于符合投資者適當(dāng)性條件，具有相應(yīng)風(fēng)險承受能力的合格投資者發(fā)行證券的“私募市場”，性質(zhì)上同樣屬于直接融資的領(lǐng)域和范圍。由于其不具有典型的公眾化特性，相應(yīng)的法律制度規(guī)范具有不同于公募市場的明顯差異。應(yīng)當(dāng)建立健全有針對性的制度規(guī)范，明確私募發(fā)行的法律地位，健全相關(guān)投資者適當(dāng)性、信息披露以及欺詐責(zé)任等方面的規(guī)范內(nèi)容，彌補(bǔ)目前法律制度的空白和不足，為私募市場的加快發(fā)展提供制度保障。

　　三是要進(jìn)一步改革完善債券市場法律制度。顯著提高直接融資比例，需要著力改變資本市場以股權(quán)融資為主的市場格局。要按照統(tǒng)一準(zhǔn)入條件、統(tǒng)一信息披露標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一資信評級的要求、統(tǒng)一投資者適當(dāng)性制度和統(tǒng)一投資者保護(hù)機(jī)制的要求，積極推進(jìn)完善債券發(fā)行交易法律制度。努力建立完善符合債權(quán)融資規(guī)律要求的發(fā)行條件、信用評級、審核方式、風(fēng)險分擔(dān)、持有人利益保護(hù)以及市場互聯(lián)互通的特殊制度規(guī)則，為債券市場的改革和發(fā)展提供制度保障。

　　四是進(jìn)一步改革完善資產(chǎn)管理法律制度。有效解決我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)存在的“兩多兩難”的矛盾和問題，必須進(jìn)一步健全有利于儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的制度和機(jī)制安排。通過豐富金融產(chǎn)品，提供交易便利，加強(qiáng)財富管理，放松政府管制，努力做大做強(qiáng)我國的資產(chǎn)管理行業(yè)。為此，需要針對我國資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)狀況，統(tǒng)籌研究公募基金市場、私募基金市場、證券公司集合資產(chǎn)以及銀行、信托、保險等理財市場的制度規(guī)范。立足于功能監(jiān)管的制度定位，統(tǒng)一行為規(guī)則，明確資本募集，投資管理，信息披露，利益沖突防范等規(guī)范要求。避免監(jiān)管套利，夯實(shí)公平公正的市場基礎(chǔ)，為提升我國財富管理行業(yè)服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)能力創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

　　五是要進(jìn)一步改革完善期貨及衍生品法律制度。穩(wěn)步發(fā)展期貨及衍生品市場，適時推出原油期貨及國債期貨等商品和金融期貨衍生產(chǎn)品，建立與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模相匹配，風(fēng)險管理相適應(yīng)的市場體系，推動期貨市場由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，對于保障我國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略安全具有重要意義。要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善采用公開的集中交易方式開展的期貨及金融衍生品交易制度規(guī)范。理順涉及期貨及金融衍生品交易集中履約擔(dān)保特殊制度安排的基礎(chǔ)民商事法律關(guān)系，完善風(fēng)險管理控制、信息披露等專門制度規(guī)范，逐步形成有效的市場定價和風(fēng)險管理機(jī)制。

　　六是進(jìn)一步改革完善資本市場對外開放法律制度。經(jīng)濟(jì)全球化條件下，隨著人民幣資本項(xiàng)目可兌換等金融對外開放的不斷深化，對于不斷提升我國資本市場的國際競爭力和定價話語權(quán)提出了更高的要求。與資本市場對外開放相關(guān)的法律制度，客觀上需要作出相應(yīng)的安排和調(diào)整。無論是境內(nèi)企業(yè)到境外通過發(fā)行證券實(shí)現(xiàn)融資，境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個人到境外進(jìn)行證券投資獲取收益，還是境外企業(yè)到境內(nèi)發(fā)行融資，境外機(jī)構(gòu)和個人到境內(nèi)進(jìn)行證券投資，都需要有適應(yīng)全球化要求的符合國際通行做法的制度規(guī)范。與此相適應(yīng)，由于相關(guān)投融資活動涉及不同的國家和地區(qū)法律適用的沖突和協(xié)調(diào)，客觀上要求健全監(jiān)管執(zhí)法合作的制度和機(jī)制安排，健全與國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法合作，妥善處理跨國資本市場活動所產(chǎn)生的監(jiān)管執(zhí)法難題，有效保護(hù)不同國家投資者的合法權(quán)益。

　　七是要進(jìn)一步改革完善投資者保護(hù)法律制度。保護(hù)投資者合法權(quán)益是資本市場監(jiān)管的目標(biāo)所在。切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，在進(jìn)一步完善證券執(zhí)法體制，用行政和刑事的手段強(qiáng)化制裁侵害投資者合法權(quán)益的違法行為的同時，還要進(jìn)一步完善投資者權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)的制度安排。一方面，需要不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在有關(guān)公司治理、信息披露、交易規(guī)則和銷售適當(dāng)性等實(shí)體性制度安排中，注重落實(shí)有關(guān)投資者參與決策權(quán)、知情權(quán)、分紅權(quán)等權(quán)利賦予的規(guī)范要求。另一方面，需要通過有針對性的制度安排，方便投資者的權(quán)利救濟(jì)。特別是，要積極推動進(jìn)一步健全民事賠償制度，讓損害投資者合法權(quán)益的違法主體付出必要的經(jīng)濟(jì)成本和代價。要進(jìn)一步健全仲裁、調(diào)解等多元化糾紛解決機(jī)制，及時有效地化解市場糾紛。同時，要從更加注重提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本，有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)的需要出發(fā)，積極探索創(chuàng)新執(zhí)法模式，研究建立成熟市場普遍采用的執(zhí)法和解制度。

　?。ū疚氖枪鶚淝逯飨癁椤吨袊Y本市場法制發(fā)展報告（2011年卷）》正式出版所作的序言，發(fā)表時略有修改。）