58個(gè)中央部門(mén)預(yù)算審計(jì)全違規(guī) 陷屢犯不改怪圈

　　三公經(jīng)費(fèi)超支受輿論關(guān)注

　　會(huì)議支出為何要轉(zhuǎn)嫁給下屬單位

　　6月27日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議做《國(guó)務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱“2012年審計(jì)報(bào)告”)。在此之前，審計(jì)署通過(guò)自己的官方網(wǎng)站，向社會(huì)發(fā)布了審計(jì)署2013年第27號(hào)審計(jì)公告，即中央部門(mén)單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果(以下簡(jiǎn)稱“2012年中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告”)，接受審計(jì)的58個(gè)中央部門(mén)全部“掛彩”。

　　劉家義表示，此次審計(jì)58個(gè)中央部門(mén)，延伸審計(jì)了317個(gè)所屬單位，審計(jì)預(yù)算支出2724.78億元，占這些部門(mén)預(yù)算支出總額的27%。對(duì)于這些部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，審計(jì)署概括了幾個(gè)方面：預(yù)算執(zhí)行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支；一些單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問(wèn)題；預(yù)算管理制度難以有效發(fā)揮約束作用；部門(mén)決算草案部分內(nèi)容編報(bào)不準(zhǔn)確。

　　近年來(lái)，每年6月下旬召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上的一個(gè)重頭戲就是審計(jì)報(bào)告。自2003年起，審計(jì)署每年6月下旬在向全國(guó)人大常委會(huì)提交審計(jì)報(bào)告的前后或同時(shí)，發(fā)布中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告已成慣例。

　　與此前的中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告不同，2012年中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告首次大范圍披露了中央部門(mén)單位會(huì)議費(fèi)和因公出國(guó)(境)費(fèi)的管理使用情況，揭示了超計(jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)以及轉(zhuǎn)嫁攤派相關(guān)費(fèi)用等問(wèn)題。審計(jì)報(bào)告披露，各中央部門(mén)均存在超標(biāo)準(zhǔn)列支會(huì)議費(fèi)、出國(guó)費(fèi)。有的部門(mén)一年超計(jì)劃召開(kāi)會(huì)議200多個(gè)，因公出國(guó)(境)團(tuán)組未納入年初計(jì)劃的問(wèn)題也很普遍，一些部門(mén)單位還存在超過(guò)規(guī)定人數(shù)、天數(shù)或擅自增加出訪國(guó)家、地區(qū)等問(wèn)題。

　　“包括三公經(jīng)費(fèi)超支、轉(zhuǎn)嫁攤派這些政府預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象，在多年來(lái)的審計(jì)報(bào)告中都有體現(xiàn)，反映我國(guó)政府的預(yù)算管理、預(yù)算程序存在諸多漏洞，行政機(jī)關(guān)在公共財(cái)政的支出上有著較大的自由裁量權(quán)，這些問(wèn)題積弊已久?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、政府預(yù)算研究中心主任王雍君接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　王雍君說(shuō)，現(xiàn)行預(yù)算授權(quán)機(jī)制——授予行政部門(mén)開(kāi)支公款的合法權(quán)力，只是總額意義上的“一籃子授權(quán)”，至于預(yù)算支出的籃子由哪些開(kāi)支構(gòu)成，沒(méi)有清晰界定，從而留給行政部門(mén)“自由組裝”的巨大權(quán)力。

　　記者查閱2012年中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，各個(gè)部門(mén)普遍存在向下屬單位和其他單位轉(zhuǎn)嫁會(huì)議支出、因公出國(guó)出境支出等這些備受公眾詬病的違規(guī)現(xiàn)象，比如，商務(wù)部將一個(gè)會(huì)議的67.5萬(wàn)元轉(zhuǎn)嫁給其他單位；國(guó)土資源部、工業(yè)和信息化部分別有132.79萬(wàn)元、70.24萬(wàn)元會(huì)議支出轉(zhuǎn)嫁給下屬單位，且都向所屬單位轉(zhuǎn)嫁因公出國(guó)出境支出；環(huán)境保護(hù)部有94個(gè)會(huì)議的936.16萬(wàn)元支出被轉(zhuǎn)嫁給下屬單位或其他單位。

　　王雍君表示，“三公經(jīng)費(fèi)”中包括必要性支付和非必要性支出，一些部門(mén)超支嚴(yán)重可能與非必要開(kāi)支較多有關(guān)。

　　“三公經(jīng)費(fèi)”超支還與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。劉家義在2012年審計(jì)報(bào)告中表示，有的支出標(biāo)準(zhǔn)不完善，如國(guó)內(nèi)公務(wù)接待無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，外賓接待標(biāo)準(zhǔn)是1998年制定的，一些津貼補(bǔ)貼仍執(zhí)行10多年前的標(biāo)準(zhǔn)，形成超標(biāo)準(zhǔn)列支。

　　除了“三公經(jīng)費(fèi)”超支，2012年中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告披露，審計(jì)發(fā)現(xiàn)在預(yù)算科目和支出項(xiàng)目間調(diào)劑使用資金13.72億元，還有4.26億元基本支出在項(xiàng)目預(yù)算中列支。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴中國(guó)青年報(bào)記者，我國(guó)目前對(duì)于公共財(cái)政支出分為兩部分：一是基本支出；二是項(xiàng)目支出。基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)是指用于給干部職工發(fā)工資、福利的經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)是指保證行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)，這兩類經(jīng)費(fèi)都按照人頭列支。項(xiàng)目支出是指做事的費(fèi)用，比如修建大型工程、承擔(dān)科研課題等。

　　“三公經(jīng)費(fèi)”一般都體現(xiàn)為基本支出，基本支出如果用于其他用途，受到的限制比較多，而項(xiàng)目支出這一大塊操作起來(lái)更有彈性，更易于“做手腳”。

　　2012年，銀監(jiān)會(huì)所屬云南等4家銀監(jiān)局未經(jīng)批準(zhǔn)，在人員支出與公用支出、基本支出與項(xiàng)目支出間調(diào)劑使用預(yù)算資金180.72萬(wàn)元。

　　2012年，商務(wù)部部本級(jí)未經(jīng)批準(zhǔn)，將13個(gè)項(xiàng)目資金4200.96萬(wàn)元調(diào)劑用于應(yīng)由基本支出承擔(dān)的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等。

　　2012年，國(guó)土資源部部本級(jí)在國(guó)土資源執(zhí)法檢查等項(xiàng)目中列支物業(yè)管理費(fèi)311.07萬(wàn)元，自行調(diào)劑其他項(xiàng)目資金62.65萬(wàn)元用于9個(gè)與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的會(huì)議支出。

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　　類似這種自行改變項(xiàng)目支出內(nèi)容，將項(xiàng)目支出預(yù)算用于基本支出的違規(guī)現(xiàn)象在58個(gè)中央部門(mén)和下屬單位的預(yù)算執(zhí)行中比比皆是，手段五花八門(mén)，充斥于10多萬(wàn)字的2012年中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告中。

　　2012年9月，科技部將在烏魯木齊召開(kāi)的兩個(gè)會(huì)議日程由四天合并壓縮為一天，安排與會(huì)人員參觀有關(guān)風(fēng)景區(qū)，并在會(huì)議費(fèi)中承擔(dān)食宿費(fèi)用18.24萬(wàn)元。

　　在鄧淑蓮看來(lái)，這是一個(gè)典型在項(xiàng)目支出中“做手腳”的例子，“科技部在編制預(yù)算時(shí)，把開(kāi)這兩個(gè)會(huì)的支出列為項(xiàng)目支出，按照4天的日程計(jì)算食宿費(fèi)用，實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時(shí)沒(méi)有按照4天，結(jié)余的資金就被用在這個(gè)項(xiàng)目之外的支出了。”

　　王雍君和鄧淑蓮都認(rèn)為，目前我國(guó)預(yù)算管理中，基本支出和項(xiàng)目支出界限不清晰，缺少明晰的、可操作性的規(guī)定，實(shí)踐中容易出問(wèn)題。

　　曾經(jīng)有學(xué)者研究了近幾年的中央部門(mén)審計(jì)報(bào)告，將中央部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)做法概括為4種：一是預(yù)算支出“頭戴三尺帽”，也就是申請(qǐng)到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年實(shí)際支出需要，造成預(yù)算資金閑置；二是擴(kuò)大范圍支出，其中較為常見(jiàn)的做法是將項(xiàng)目資金擴(kuò)大范圍列支工資性支出、發(fā)放津貼補(bǔ)貼或者建設(shè)辦公樓等沒(méi)有獲得預(yù)算支出資金的方面；三是利用虛假發(fā)票套取資金和報(bào)賬；四是從收入環(huán)節(jié)，違規(guī)為本部門(mén)牟利，其中常用的手法是動(dòng)用下屬單位上繳款、行政事業(yè)性收費(fèi)、出租房產(chǎn)收入，以及用各種名義收取贊助費(fèi)、評(píng)審費(fèi)等。

　　有評(píng)論說(shuō)，對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)已經(jīng)陷入了“屢審屢犯屢查不改”的怪圈，曾被公眾寄予厚望的“審計(jì)風(fēng)暴”，已經(jīng)有些“審丑疲勞”。

　　王雍君認(rèn)為，審計(jì)后的問(wèn)責(zé)很重要，針對(duì)中央部門(mén)每年預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象，審計(jì)署要求被審計(jì)的部門(mén)單位“糾錯(cuò)、歸位、整改”，然而，這樣的勸告無(wú)法形成硬約束。不建立剛性的預(yù)算績(jī)效評(píng)估約束機(jī)制，不將預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到具體單位、人員，不進(jìn)行問(wèn)責(zé)懲戒，審計(jì)就沒(méi)有發(fā)揮作用，應(yīng)把握《預(yù)算法》修訂時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)讓預(yù)算管理政府。記者王亦君