審計(jì)署:1979年以來地方政府主要靠賣地還債

　　改革開放以來的第二次全國性的地方政府性債務(wù)審計(jì)，將于8月展開。目前，國家審計(jì)署暫未公布本次審計(jì)的具體安排。

　　但據(jù)人民網(wǎng)消息，與2011年的第一次地方政府性債務(wù)審計(jì)相比，本次審計(jì)將更徹底、更全面，將由第一次的“三級(jí)審計(jì)”（即省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)三級(jí)地方政府），延伸到“五級(jí)審計(jì)”（即中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)五級(jí)政府）。據(jù)此，本次審計(jì)將摸清全國政府性債務(wù)“詳單”。

　　什么是地方政府性債務(wù)？具體包括哪些？地方政府舉債是否符合現(xiàn)行法規(guī)？地方政府向誰借錢？怎么還錢？怎么花錢？此前，一些國際金融機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，我國地方政府債務(wù)可能失控，是否屬實(shí)？

　　針對(duì)上述問題，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王庸軍、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青等專家學(xué)者接受了新京報(bào)采訪，作出了解讀。

1問

何為地方政府性債務(wù)？

　　2011年首次地方政府性債務(wù)審計(jì)，國務(wù)院曾下發(fā)文件，其中明確了地方政府性債務(wù)的概念和范圍。

　　地方政府性債務(wù)主要由三部分組成：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)。

　　地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，是指確定由財(cái)政資金償還、政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)，例如地方政府債券。

　　地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是指因地方政府（包括政府部門和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償還責(zé)任的債務(wù)。例如政府融資平臺(tái)公司向企業(yè)舉借的債務(wù)。

　　兩者主要區(qū)別在于，前者的償債資金由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；后者的償債資金則來源債務(wù)單位的預(yù)期收入。

　　其他相關(guān)債務(wù)，是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等舉借的債務(wù)，由非財(cái)政資金償還，但地方政府沒有提供擔(dān)保。據(jù)法律規(guī)定，該類債務(wù)政府沒有償債責(zé)任，但如果債務(wù)單位出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)承擔(dān)救助責(zé)任，因此也劃入地方政府性債務(wù)范疇。

2問

誰是地方政府債權(quán)人？

　　據(jù)審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝今年3月通報(bào)，目前全國地方政府性債務(wù)總額為15萬億至18萬億。巨額地方債務(wù)，錢從哪里借來？

　　審計(jì)署2011年的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)和今年的36個(gè)地區(qū)地方政府性債務(wù)審計(jì)顯示，地方政府債務(wù)“債權(quán)人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個(gè)人。

　　銀行一直是“最大債權(quán)人”。在2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.01%；截至去年底，36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%。

　　對(duì)比36個(gè)地區(qū)2010年底、2012年底的債務(wù)余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個(gè)人，分別增長(zhǎng)62.32%、125.26%。

　　為何“其他單位和個(gè)人”增幅高達(dá)125.26%？

　　審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義上月的審計(jì)報(bào)告透露了部分端倪，一些地區(qū)違規(guī)集資、變相融資，金額高達(dá)2181億。

　　例如，江蘇省如皋市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達(dá)14%。

3問

地方債務(wù)資金怎么花？

　　按規(guī)定，地方政府性債務(wù)資金，須用于公益性項(xiàng)目建設(shè)。

　　2011年的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果表明，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出，占86.54%。7575.89億花到了“其他項(xiàng)目”，占7.89%。

　　審計(jì)署未通報(bào)“其他項(xiàng)目”的具體內(nèi)容，但指出，一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務(wù)資金，投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩項(xiàng)目，以及低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。此外，2011年審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，19.94億債務(wù)資金被損失浪費(fèi)。

　　今年對(duì)36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計(jì)表明，用于公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出，占92.14%。審計(jì)署特意通報(bào)稱，對(duì)比兩年前，該36個(gè)地區(qū)用于交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲(chǔ)、市政建設(shè)這四項(xiàng)的支出，均有增長(zhǎng)。但仍有一些地方政府“挪用”債務(wù)資金。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，共計(jì)378.16億債務(wù)資金，用于非公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或用來歸還到期債務(wù)。

4問

地方政府如何還債？

　　據(jù)光大證券等金融機(jī)構(gòu)測(cè)算，下半年，大約1270億的地方政府性債務(wù)到期，為2000年以來最高。明年到期的債務(wù)達(dá)2088億元，比今年增加10%。數(shù)千億的債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，地方政府怎么還？

　　審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。

　　2011年對(duì)全國的地方政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，12個(gè)省、307個(gè)市、1131個(gè)縣承諾用土地出讓收入，作為償債來源，債務(wù)資金量占37.96%。

　　地方政府的其他還債來源，還有債務(wù)單位的事業(yè)收入，如高校的學(xué)費(fèi)收入；經(jīng)營(yíng)收入，如車輛通行費(fèi)收入等。

　　由于預(yù)期收入不穩(wěn)定，一些地方政府陷入“拆東墻補(bǔ)西墻”、“舉新債還舊債”的“惡性循環(huán)”中。

　　以車輛通行費(fèi)收入為例，2010年，全國高速公路的地方政府性債務(wù)，借新還舊率高達(dá)54.64%，審計(jì)署分析的原因?yàn)椤安糠值貐^(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還”。

5問

地方發(fā)行債券合法嗎？

　　《預(yù)算法》規(guī)定，“除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　既然法律不允許地方發(fā)行債券，那10余萬億的債務(wù)是怎么來的呢？據(jù)了解，地方政府債務(wù)最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。至2010年底，全國僅54個(gè)縣級(jí)政府沒有舉借政府性債務(wù)。

　　湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青表示，雖然法律嚴(yán)禁地方發(fā)行債券，但未禁止地方政府設(shè)立的公司舉債。因此，地方政府通過組建融資平臺(tái)公司，繞開法律約束。

　　據(jù)審計(jì)署去年公布的數(shù)據(jù)，全國涉及地方政府性債務(wù)的融資平臺(tái)公司有6576家。

　　融資平臺(tái)的最早雛形，始于上世紀(jì)八十年代，廣東采取了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。1994年分稅制改革后，地方政府開始更多依賴融資平臺(tái)，籌措資金。

　　葉青說，融資平臺(tái)大多有政府背景，容易獲得銀行貸款、發(fā)行城投債。但是，融資平臺(tái)的具體舉債規(guī)模和償債能力審核，并未納入人大審議。所以相當(dāng)一部分債務(wù)，成了隱形債務(wù)。

6問

國家怎么管地方債務(wù)？

　　從2011年至今，國家審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了兩次審計(jì)。第一次是2011年3月至5月，全面審計(jì)了31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府的債務(wù)情況；第二次是去年11月至今年2月，“抽查”了15個(gè)省及其所屬的15個(gè)省會(huì)、3個(gè)直轄市及其所屬的3個(gè)市轄區(qū)。

　　這兩次審計(jì)，審計(jì)署均提出，由于我國尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善、債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范。兩次審計(jì)，審計(jì)署均重點(diǎn)提及了地方政府融資平臺(tái)存在的問題。2010年6月，國務(wù)院曾下發(fā)通知，要求清理地方融資平臺(tái)。

　　但據(jù)通報(bào)，2011年以來，按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，共有61家融資平臺(tái)公司應(yīng)轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”，但其中的55家并未完全剝離原有政府性債務(wù)，或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)。而且，還有4個(gè)省、1個(gè)省會(huì)城市的18家融資平臺(tái)公司，以轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元。

7問

債務(wù)審計(jì)都審計(jì)什么？

　　2011年國辦下發(fā)通知，圈定了地方政府性債務(wù)審計(jì)的四大審計(jì)重點(diǎn)：摸清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及增減變化；分清債務(wù)類型；分析債務(wù)償還能力，揭示存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患；債務(wù)管理中存在的突出問題等。葉青認(rèn)為，本次審計(jì)也將主要包含上述內(nèi)容。

　　其中，“摸清債務(wù)規(guī)?！敝饕堑胤秸[性債務(wù)規(guī)模，特別是地方政府借助信托、BT（建設(shè)-移交）、違規(guī)集資等手段，變相融資所獲得的資金規(guī)模。此系防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)。

　　“債務(wù)償還能力”將分析地方政府的四項(xiàng)指標(biāo)：債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊償債率。

　　上述四項(xiàng)指標(biāo)可反映出地方政府的償債能力。今年對(duì)36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計(jì)表明，不少地方政府的償債能力堪憂：9個(gè)省會(huì)城市債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)219.57%；13個(gè)省會(huì)城市償債率超過20%，最高的達(dá)67.69%；5個(gè)省會(huì)城市借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%；2個(gè)省會(huì)城市逾期債務(wù)率超過10%，最高的達(dá)16.36%。

8問

地方債務(wù)失控可信嗎？

　　此前，穆迪等國際機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，下半年中國數(shù)千億債務(wù)會(huì)給地方政府帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，可能首現(xiàn)境內(nèi)債券違約。同時(shí)，一些業(yè)內(nèi)人士也表示，某些地方政府因過度舉債，有可能面臨像底特律一樣的破產(chǎn)危機(jī)。我國地方政府性債務(wù)是否會(huì)失控？

　　對(duì)此，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝、財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠都曾表示，地方政府性債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)可控，債務(wù)優(yōu)良率為95%到98%。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，對(duì)比其他高債務(wù)率國家，我國的債務(wù)總量在安全區(qū)間內(nèi)，但需防范局部地區(qū)和具體項(xiàng)目出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　葉青提出，本次審計(jì)是改革開放以來的首次“五級(jí)審計(jì)”，審計(jì)范圍首次延伸到鄉(xiāng)級(jí)政府，由此中央政府能有效掌控地方政府性債務(wù)實(shí)情。而且，國情不同，即便個(gè)別地方政府資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難，也可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方法，幫助地方政府?dāng)[脫危機(jī)。

　　上述專家都提出，迫在眉睫的問題是建立科學(xué)合理的地方政府性債務(wù)管理模式，比如財(cái)稅體制改革等，解決地方政府的“差錢”問題；立法放開地方政府的舉債權(quán)，設(shè)定合理的地方債務(wù)審核程序。

　　(原標(biāo)題：八問地方政府債務(wù))

?

?

相關(guān)鏈接：

?