中國“裸官”報告：金融行業(yè)內(nèi)高管外逃成重災(zāi)區(qū)

　　中國“裸官”報告

　　除了國有企業(yè)負(fù)責(zé)人、中資駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和政府官員攜款外逃，金融行業(yè)內(nèi)負(fù)責(zé)人或者主管人員外逃，成為貪官外逃的重災(zāi)區(qū)。

　　按官方口徑，短短三四年時間內(nèi)，外逃公職人員已經(jīng)由倉促變?yōu)轭A(yù)謀和準(zhǔn)備充分。這應(yīng)和了犯罪心理學(xué)中的橫向效果發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型期國家每年產(chǎn)生的腐敗收益高達(dá)200億美元到400億美元，相當(dāng)于全球官方發(fā)展援助的20%到40%明確規(guī)定不得擔(dān)任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的責(zé)任性后果正在成為一種規(guī)范趨勢截至2013年5月，中國已與49個國家簽訂民、刑事司法協(xié)助類條約，與36個國家簽訂了引渡條約。

　　2013年的9月，注定是一個在中國司法史上刻下重痕的秋季。薄熙來、張曙光等貪腐大案相繼開庭，這些涉及高級別官員腐敗的案件，如同從權(quán)力核心接連拋出的巨型線球，賦予公眾豐富的解讀空間。

　　隨著庭審將絲線層層剝開，相關(guān)案件的一個特征呈現(xiàn)出來——涉案官員的配偶、子女甚或大部分財產(chǎn)均移至國外，而當(dāng)事人則在國內(nèi)“裸體做官”。

　　“裸官”一詞出現(xiàn)并不久遠(yuǎn)，至2008年時方被提出并流行。五年來，“裸官”們接二連三落馬，公眾對此概念由陌生到熟悉，并發(fā)現(xiàn)這種屬性已成諸多貪腐案件的“標(biāo)準(zhǔn)配置”。這些“裸官”及其家屬在境內(nèi)、境外生活如何？財富如何被轉(zhuǎn)移與處置？財富規(guī)模幾何？這些問題，可以從已經(jīng)審判的“裸官”案件中窺斑見豹。

　　中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會召開之后，新一輪的反腐行動相繼展開，被提到不反腐會“亡黨亡國”的高度。通過“老虎蒼蠅一起打”的個案反腐，相繼牽落副部級以上官員就有重慶原市委書記薄熙來，四川原省委副書記李春城，廣東原省委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部原部長周鎮(zhèn)宏，國家發(fā)改委原副主任、能源局原局長劉鐵男，安徽原副省長倪發(fā)科，四川原省委常委、副省長郭永祥，內(nèi)蒙古原區(qū)委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部原部長王素毅，廣西政協(xié)原副主席李達(dá)球等人。根據(jù)監(jiān)察部網(wǎng)站公開消息統(tǒng)計，2013年上半年曝光“問題官員”有54起。

　　細(xì)分內(nèi)涵而言，“裸官”并非等同貪官，但令人瞠目的貪腐實例表明，“裸官”距離貪官僅有一步之遙。當(dāng)對“裸官”的警鐘又一次響起，研究這一群體以及對這一群體的監(jiān)管制度日趨必要。

　　自上世紀(jì)80年代末至今，中國“裸官”的產(chǎn)生、成型、高發(fā)經(jīng)歷了一個由非典型到典型、由試探性到猖獗、由目的單一性到多樣性的復(fù)雜發(fā)展過程。由此，《財經(jīng)》雜志擇取此20余年的時間跨度、匯集了59個落馬“裸官”案例，制成此份《中國“裸官”報告》。

　　與此同時，報告結(jié)合對有關(guān)專家的采訪、最高檢察院1981年以來的工作報告以及中央和地方針對“裸官”的治理政策、走向，透析“裸官”現(xiàn)象的特征、背景、危害，以期助益“裸官”治理的反腐探索。

　　在這59個“裸官”樣本里，有身處要職的政府高官，有地方或職能部門獨攬一方權(quán)力的國家機(jī)關(guān)工作人員，也有各類國企高管——其中以金融業(yè)管理層人士占比最重。按比例來分，金融行業(yè)占據(jù)24%，黨政官員占據(jù)34%，其余多為非金融類的國有企業(yè)人員，所在行業(yè)涉及電信業(yè)、煙草業(yè)、石油業(yè)、證券業(yè)、交通業(yè)、旅游業(yè)、服裝業(yè)以及其他商貿(mào)投資領(lǐng)域。

　　在本報告中，有據(jù)可查的59人的涉案總金額高達(dá)數(shù)十億元。

　　另一方面，報告梳理了中共中央、國務(wù)院和司法機(jī)關(guān)治理“裸官”的歷史脈絡(luò)和政策延續(xù)，從中我們發(fā)現(xiàn)：對于治理的研究早已開展，不同層面的統(tǒng)計也在持續(xù)，防治甚至帶有懲罰性的政策和規(guī)定也已出臺數(shù)部，但這些規(guī)定仍存在操作層面上不同程度的漏洞和不透明性。從依法治國的理念上，尚缺乏法律的規(guī)制和界定。

　　在新形勢下，中國的反腐敗工作面臨著更嚴(yán)峻的考驗，也到了一個關(guān)鍵當(dāng)口。如何讓反腐敗規(guī)劃和反腐體系更加健全完善，是當(dāng)下各界亟待突破的議題。

　　報告一：“裸官”的概念

　　“裸官”一詞“發(fā)明”自民間，初為中性，漸次變?yōu)橘H義詞。在目前的輿論爭議下，亟須官方通過制度設(shè)計厘清“裸官”概念

　　概念誕生

　　“裸官”一詞誕生于2008年。它的提出和流行，以及對于這種現(xiàn)象自民間到各級政府再到中央高層的漸次重視，實則正與中國反腐規(guī)劃的進(jìn)程互相映照、息息相關(guān)。

　　2008年6月22日，新華社經(jīng)授權(quán)發(fā)布《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》，即中國第一個“五年反腐規(guī)劃”。時隔十日后，2008年7月3日，一篇《還有多少貪官在“裸體做官”》的文章開始在網(wǎng)上廣泛傳播。

　　這篇文章的作者是中國民主同盟盟員、安徽省蕪湖市政協(xié)常委周蓬安。時逢陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺案發(fā)，文章評論道：“由龐家鈺案，我們又很容易聯(lián)想到諸多先安排好妻兒乃至情婦出國，自己在國內(nèi)‘裸體’當(dāng)官，并使用手中權(quán)力將國家大批財產(chǎn)轉(zhuǎn)移至境外私人賬戶的貪官?！?/p>

　　在接受《財經(jīng)》記者采訪時，周蓬安如是道出初衷：為形容龐家鈺案等類似現(xiàn)象，他一直想尋找一個抓人眼球的詞匯，以期引起社會公眾和政府的關(guān)注。在這種情況下，周將“裸體”與“做官”兩詞結(jié)合，制造出“裸體做官”的概念。此后經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵，這種說法被簡稱為“裸官”，并流行開來。

　　自此，“裸官”一詞誕生。

　　在公眾的語境中，“裸官”一詞得到普遍認(rèn)可的定義是：配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或加入外國國籍，或取得國(境)外永久居留權(quán)的公職人員。周蓬安表示，創(chuàng)造“裸官”一詞時，他的定位是中性詞，隨著“裸官”外逃案件增多，輿論和公眾對“裸官”一詞已更多地表達(dá)出貶義意味。

　　周蓬安認(rèn)為，實際上，“裸官”不等于是貪官。只要清正廉潔，做“裸官”也并不可怕，可怕的地方就在于做“裸官”的動機(jī)不純，并且不夠透明。

　　“這幾年，貪官外逃的案件越來越多，帶走的資金也越來越多，大眾對此議論頗多。尤其是涉案金額高達(dá)億元的福建省工商局原局長周金伙，妻兒早已移居美國，為其生育一子的情婦也早已移居香港，在被中央紀(jì)委‘雙規(guī)’前夕逃往境外。周金伙出逃前，還在自己辦公桌上放了一封信，告訴紀(jì)檢部門自己遠(yuǎn)走高飛了，不要再費勁找他。如此公然戲弄反腐機(jī)構(gòu)，更刺激社會對妻兒都在國外、單身在國內(nèi)做官者的不滿?！敝芘畎舱f。

　　官方語境

　　伴隨“裸官”這個概念在民間的傳播，該詞隨后也出現(xiàn)在了中央干部的表態(tài)里。這體現(xiàn)了雖然對于“裸官”尚無明確的官方口徑，但中央已經(jīng)關(guān)注到這一群體，這種民間說法也逐漸被官方默認(rèn)與接受。

　　2010年全國“兩會”期間，時任中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長馬馼被記者問及“裸官”問題時表示，有關(guān)規(guī)定要求對配偶子女均移居國外的公務(wù)員進(jìn)行登記管理，“但是由于改革開放的形勢下，各種各樣的原因造成‘裸官’的情況，就對這些同志高度不信任，恐怕也不行”。她說，“但是要加強(qiáng)管理，比如因私出國，比其他人要加強(qiáng)一點措施?！?/p>

　　2012年全國“兩會”期間，馬馼再次表態(tài)，對于高官把子女送出國的現(xiàn)象，她個人認(rèn)為，這個事情并沒有統(tǒng)一的口徑，在改革開放的形勢下，官員和公民是一樣的，送子女出國并不是官員的特權(quán)。

　　在接受《財經(jīng)》記者采訪時，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠表示，無論是政策上還是法律上，中國官方均未對“裸官”一詞做出準(zhǔn)確界定。目前，這只是一個約定俗成的說法，實踐中，情況也比較復(fù)雜。有的官員只將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到出境機(jī)構(gòu)，有的官員配偶子女定居國外，或者同時出現(xiàn)上述情況的，也有的官員將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外情婦名下，他們都可以被稱為“裸官”。當(dāng)然，其中也不乏妻或子身在國外、官員自己在國內(nèi)踏實做官的群體。

　　即便如此，不管“裸官”現(xiàn)象如何復(fù)雜、定義是否存在爭議，其在民間和官方文件綜合出來的特征已經(jīng)明確。

　　結(jié)合1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》和2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，可知“裸官”被賦予了下述四個特征：

　　主體為國家公職人員，包括國有企業(yè)工作人員、金融行業(yè)工作人員、黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員，也包括人大工作人員和檢法的司法人員；這些公職人員向國外或者境外進(jìn)行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移；他們的配偶和子女定居或加入外國國籍，或取得國(境)外永久居留權(quán)；當(dāng)事人主體仍舊在國內(nèi)工作。

　　從這四個特征判斷，“裸官”概念如李永忠所言，實則并無褒貶之分。但“裸官”一旦違法，其最主要的表現(xiàn)即為“隱瞞不報或者低報境外財產(chǎn)”；如果再涉嫌受賄、貪污或挪用公款等貪腐犯罪，“裸官”危害便暴露無遺：這部分群體的身份為他們向國外和境外出逃提供了人身便利，這正是“裸官”的最大潛在問題。

　　案例：張曙光是個裸官 老婆孩子移居美國買房置業(yè)

　　解讀：反腐緊盯“裸官”解讀：轉(zhuǎn)移財產(chǎn)嫌疑較大

　　評論：堵住裸官的“貪腐漏斗”

　　報告二：“裸官”的發(fā)展

???? 總結(jié)和梳理“裸官”在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，可以使人們看到這一現(xiàn)象對執(zhí)政黨、政府和社會的巨大危害

　　“裸官”的外逃，經(jīng)歷了發(fā)展、成型以及高發(fā)期，并在實踐中形成了一個重災(zāi)區(qū)。各個階段或區(qū)域呈現(xiàn)了不同的特征。

　　產(chǎn)生和發(fā)展：

　　20世紀(jì)80年代至90年代中期

　　中國官方公開資料最早有記載的“外逃官員”，是一家國企負(fù)責(zé)人——中國進(jìn)出口公司武漢分公司保成路商場原經(jīng)理陳新國。在最高檢察院1991年的工作報告中，以陳新國案件為例，使用了“策劃攜款潛逃”的詞句。

　　需要說明的是，外逃貪官與“裸官”是一個交叉概念。目前也存在部分官員事發(fā)后倉促外逃的現(xiàn)象，這可以界定為非“裸官”。但是上世紀(jì)80年代諸如陳新國的案例，雖然從表征上看是倉促外逃的貪官，但他們是“裸官”概念的雛形。

　　在此之前曾有過政治叛逃之案例，但與陳新國“策劃攜款潛逃”的主客觀要件都有著本質(zhì)差異。政治叛逃案件也與時下的“裸官”概念無關(guān)。正是這樣一批人“前赴后繼”為后來的典型外逃“裸官”積累了“經(jīng)驗”，即“防患于未然”而事前在境外或國外安排下眼線，這些眼線最可靠的即是自己的妻子和孩子。

　　上述報告未進(jìn)一步披露陳新國在潛逃前是否在境外安排了“眼線”，但可以肯定的是，對比后來的外逃“裸官”，他出逃比較倉促。其貪污、挪用公款280萬元后，在廣州用巨款購買假護(hù)照逃往泰國，后冒充港商潛返境內(nèi)，被武漢市檢察機(jī)關(guān)緝拿歸案。

　　當(dāng)時類似于陳新國的案例數(shù)量已不在少數(shù)。1991年湖北省檢察院工作報告記載：“不少犯罪分子作案得手后攜款潛逃。據(jù)荊州、黃岡、宜昌、咸寧、武漢、襄樊六個地、市的統(tǒng)計，去年(1990年)有34人攜款潛逃?！苯y(tǒng)計資料顯示，1991年全國有上千名貪污、賄賂犯罪嫌疑人攜款潛逃，部分已逃往國外境外。

　　針對上述案件多發(fā)的現(xiàn)實，有關(guān)偵查機(jī)關(guān)在這個階段對偵破手段進(jìn)行了反思、分析和矯正。就此，最高檢察院在1993年的工作報告中特別指出：“嚴(yán)格保守偵查秘密，防止偵查對象畏罪潛逃。”

　　到了1994年，貪官向國外境外攜款潛逃的案件驟增，最高檢察院在當(dāng)年的工作報告中描述了這些案件的基本特征。從描述中可以看出，此時外逃的公職人員已經(jīng)比較清楚地具備了“裸官”的基本特征。

　　“近年來，貪污賄賂等犯罪分子攜款潛逃情況突出，有的犯罪分子備有多國護(hù)照，把巨款存到國外境外，犯罪得逞或罪行敗露后就外逃?！惫ぷ鲌蟾嬷刑岬?。

　　按官方口徑，短短三四年時間內(nèi)，外逃公職人員已經(jīng)由倉促變?yōu)轭A(yù)謀和準(zhǔn)備充分。這應(yīng)和了犯罪心理學(xué)中的“橫向感染”效果。據(jù)不完全統(tǒng)計，1993年共追捕了600余名攜款潛逃的犯罪嫌疑人，其中19名嫌疑人的犯罪金額在百萬元以上。

　　這一時期，以深圳市計劃局財貿(mào)處原處長王建業(yè)的犯罪過程最為典型。

　　1992年1月至6月，王建業(yè)為深圳市原寶安縣財貿(mào)物資公司審批辦理了大量進(jìn)口物資指標(biāo)，他要求該公司經(jīng)理李偉泉幫其和史燕青辦理外國護(hù)照。同年6月9日，王建業(yè)、史燕青分別化名“李亞平”、“余芬”偽造戶口，并辦理了結(jié)婚手續(xù)，以夫妻名義申辦到泰國探親的中國護(hù)照。同年10月，在李偉泉幫助下，王建業(yè)、史燕青分別化名在境外辦理了洪都拉斯護(hù)照。

　　時過一年之后，1993年7月4日，在被檢察機(jī)關(guān)傳訊后次日早晨，王建業(yè)從云南省西雙版納邊境偷渡到緬甸，后逃到泰國。1993年9月20日，他在被泰國警方抓獲后押解回國。

　　王建業(yè)等人的判決書顯示，其利用職權(quán)收受他人賄賂美元、人民幣共計949萬余元。王建業(yè)、史燕青共同貪污150萬元；史燕青倒賣鋼材指標(biāo)和美元外匯額度，從中牟利201.5萬余元。案件告破后，檢察機(jī)關(guān)追回1000萬元，凍結(jié)168萬余元，扣押銀行存款73萬余元。

　　分析這一案例可知，這一階段的腐敗案件當(dāng)事人，已經(jīng)在向外逃之“裸官”方向發(fā)展并逐步成型。其特征可以總結(jié)為：

　　一、 案發(fā)前，大肆貪污或者受賄，毫無節(jié)制和顧慮；

　　二、由毫無目的地的倉促外逃，轉(zhuǎn)向提前充分準(zhǔn)備，開始有序地轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、選擇出逃國、安排境外國外的眼線，并開始斟酌眼線的可靠性，由安排朋友兄弟，向安排配偶和孩子的方向轉(zhuǎn)化；

　　三、 犯罪行為發(fā)生后，仍留待觀望，以期得到利益之最大化。

　　成型：20世紀(jì)90年代中后期

　　類似事件發(fā)展到上世紀(jì)90年代中后期后，從以廣東省佛山南海市口岸辦公室原副主任汪峰、北京城鄉(xiāng)(8.00, 0.12, 1.52%)建設(shè)集團(tuán)原副總經(jīng)理李化學(xué)和廣東省南海市置業(yè)公司原經(jīng)理李繼祥為代表的樣本可以看出，此時已經(jīng)到了“裸官”外逃的成型階段。

　　外逃前，李化學(xué)擔(dān)任北京城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)副總經(jīng)理。1999年12月案發(fā)后，北京市紀(jì)委開始審查其經(jīng)濟(jì)問題。感覺到危險的李化學(xué)經(jīng)由深圳坐船前往香港，隨后直飛到新西蘭。無論是外逃路線還是目的地，李化學(xué)都經(jīng)過了精心策劃。

　　李化學(xué)提到六年前即做了外逃準(zhǔn)備。1993年，他以申請參加悉尼奧運會項目競標(biāo)為由，攜情婦前往澳大利亞，之后其情婦留在了新西蘭。他在新西蘭購買了高檔住宅，與情婦在當(dāng)?shù)厣凶优?/p>

　　除了安排情婦作外應(yīng)，他在澳大利亞的二哥、二嫂亦是其外逃的接應(yīng)者，以他們?yōu)榭毓晒蓶|共同在當(dāng)?shù)刈怨尽?995年，北京城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)將2700萬元用于項目開發(fā)的資金匯入該公司。

　　2002年，李化學(xué)被北京市第一中級法院判處無期徒刑，其受賄和貪污總額達(dá)1333萬元。據(jù)了解，此案也是截至當(dāng)時北京市市屬單位涉案人員級別最高、局級干部中涉案數(shù)額最大，通過司法協(xié)助緝捕、引渡回國的第一案。

　　無獨有偶，涉案金額達(dá)3000萬元的汪峰外逃國度亦指向了新西蘭，這同樣是其與妻子蓄謀長時間后確定的目的地。外逃后，夫妻二人以8萬美元在新西蘭奧克蘭市購買了一家快餐店，并生下兩個孩子。

　　李繼祥的案件則完全具備外逃“裸官”之特征。其非法挪用4000萬元公款后，于2003年經(jīng)香港出逃至澳大利亞。在出逃的四年前，其妻兒已于1999年移民澳國。他轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的手段也十分典型：將挪用款項通過調(diào)匯公司、地下錢莊或隨身攜帶等方式轉(zhuǎn)往其他安全賬戶，再轉(zhuǎn)往澳大利亞購買別墅或存入家屬賬戶。

　　總結(jié)第二階段外逃貪官的特征，大致如下：

　　一、 籌劃時間長，準(zhǔn)備精細(xì)；

　　二、 外逃攜款數(shù)額愈來愈巨大；

　　三、 轉(zhuǎn)移款項的手段越來越隱秘越成熟，地下錢莊成為他們最主要資產(chǎn)轉(zhuǎn)移工具；

　　四、 具備了妻兒在案發(fā)前移民國外的典型“裸官”特征；

　　五、 外逃公職人員以國有企業(yè)負(fù)責(zé)人為主。

　　高發(fā)：20世紀(jì)90年代末至今

　　上世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初期的幾年，貪官外逃到達(dá)了高發(fā)期。

　　中國人民銀行的直屬機(jī)構(gòu)中國反洗錢監(jiān)測分析中心一份《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》(下稱《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》)的報告確認(rèn)：中國官員因為經(jīng)濟(jì)犯罪外逃始于上世紀(jì)80年代。

　　該報告同時披露，公安部2006 年5 月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至公布時間，中國已陸續(xù)緝捕到外逃的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人320 人左右，直接涉案金額近700 億元。公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門掌握的仍在逃的外逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人有800人左右，潛在的經(jīng)濟(jì)損失和他們實際非法轉(zhuǎn)移的資金數(shù)額不能完全準(zhǔn)確地確定。

　　上述報告記錄的另一組數(shù)據(jù)更為驚人：“據(jù)中國社會科學(xué)院一份調(diào)研資料披露：從上世紀(jì)90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)1.6萬至1.8萬人，攜帶款項達(dá)8000 億元?！?/p>

　　2005年8月，新華網(wǎng)刊發(fā)文章《外逃貪官帶走500億美元——專家：多管齊下打擊》引述的商務(wù)部調(diào)查報告數(shù)據(jù)為：近幾年來外逃官員數(shù)量大約為4000人，攜走資金約500億美元。

　　上述數(shù)據(jù)在2010年被商務(wù)部否認(rèn)，中國反洗錢監(jiān)測分析中心的數(shù)據(jù)來源也遭到質(zhì)疑，被認(rèn)為是未經(jīng)證實的網(wǎng)上消息，但至今沒有一個權(quán)威部門站出來證實真實數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致中國外逃貪官的數(shù)量和攜帶款項數(shù)目成謎。

　　一組比較有明確消息源的數(shù)據(jù)是，2001年1月，最高檢察院和公安部聯(lián)合召開電視電話會議，部署追捕在逃貪污賄賂等職務(wù)犯罪嫌疑人的行動。新華社當(dāng)日發(fā)布消息稱，“據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有4000多名貪污賄賂犯罪嫌疑人攜公款50多億元在逃。其中，有的已潛逃出境，造成國有資產(chǎn)大量流失，使一些國有公司、企業(yè)難以為繼，社會危害十分嚴(yán)重?！?/p>

　　外逃貪官包含于在逃貪官的數(shù)量之中，但外逃貪官數(shù)量成謎，難以統(tǒng)計的“裸官”數(shù)量更是謎團(tuán)。

　　公眾對“裸官”數(shù)字的追問，自“裸官”概念出現(xiàn)伊始，便從未停止，但亦從未獲得明確的官方答案。這個群體的規(guī)模，目前只能從各類零星報告中窺見端倪。但數(shù)據(jù)間的沖突，以及來自不同官方渠道的口徑分歧，使得權(quán)威數(shù)據(jù)仍然顯得曖昧不明。

　　2012年3月8日，馬馼受訪時表示，“恐怕這個統(tǒng)計數(shù)字(中國有多少‘裸官’)現(xiàn)在還拿不出來。”

　　最高檢察院工作報告記載，2007年在境內(nèi)外追逃追贓上，對在逃的5724名職務(wù)犯罪嫌疑人已抓獲4547名，追繳贓款贓物244.8億多元。至2012年，通過加強(qiáng)反腐敗國際司法合作，完善境內(nèi)外追贓追逃機(jī)制，最高檢會同有關(guān)部門追繳贓款贓物計77.9億元，抓獲在逃職務(wù)犯罪嫌疑人1631人。

　　對比2000年至2003年、2007年和2012年境內(nèi)外追贓和追逃的數(shù)字可見：2000年至2003年，歸案的潛逃境內(nèi)外的貪官人均攜款約430萬元；2007年，人均攜款約540萬元；2012年，人均攜款約480萬元。上述六個年份中，僅追回的贓款總計即達(dá)540億元左右，人均約480萬元。尚未歸案的外逃貪官和攜款數(shù)量，因為缺乏官方公開數(shù)據(jù)而難以統(tǒng)計。

　　在這一階段，外逃的官員有福建省工商行政管理局原局長周金伙、云南省原省委書記高嚴(yán)、陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、貴州省原經(jīng)貿(mào)委副主任盧萬里、浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠、溫州市鹿城區(qū)原區(qū)委書記楊湘洪、廈門市原副市長藍(lán)甫、河南省高速公路局原局長童言白等人。

　　這個階段，貪官外逃已經(jīng)完全具備“裸官”外逃的所有特征，其特點為：

　　一、 攜款數(shù)額陡升，向過億元方向發(fā)展，其中資本性外逃增多，已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國金融穩(wěn)定和市場安全；

　　二、 外逃人員中官員數(shù)量激增，且級別越來越大；

　　三、 追贓和追捕難度越來越大，迫切需要加強(qiáng)國際反腐司法協(xié)助。

　　此外，金融領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)高管或者關(guān)鍵部門的責(zé)任人，在外逃公職人員中所占比例龐大。這也成了影響中國金融穩(wěn)定和形象的最主要因素。

　　金融行業(yè)重災(zāi)區(qū)

　　除了國有企業(yè)負(fù)責(zé)人、中資駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和政府官員攜款外逃，金融行業(yè)內(nèi)負(fù)責(zé)人或者主管人員外逃，成為貪官外逃的重災(zāi)區(qū)。

　　在本報告所列舉的59人的外逃“裸官”名單中，金融行業(yè)占據(jù)24%，涉案數(shù)額高達(dá)將近18億元。這些人員中，年齡最小的案發(fā)時只有25歲(交通銀行(4.29, -0.03, -0.69%)寧波市分行辦事員方勇)，大部分犯罪嫌疑人在30歲至40歲之間，正值人生黃金階段。

　　其中，中國銀行(2.84, 0.00, 0.00%)廣東開平支行外逃窩案即是典型。

　　2001年10月初，中國銀行在首次對全國計算機(jī)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控時，發(fā)現(xiàn)賬目存在高達(dá)4.82億美元聯(lián)行資金的缺口，事發(fā)地點被鎖定在廣東開平。當(dāng)年10月12日，銀行方面發(fā)現(xiàn)中國銀行廣東開平支行前后三任行長許超凡、余振東、許國俊下落不明，隨即向有關(guān)部門報案。經(jīng)公安機(jī)關(guān)的緊急偵查，發(fā)現(xiàn)涉嫌挪用巨資的這三任行長已潛逃到香港，隨后轉(zhuǎn)機(jī)到了加拿大、美國。

　　另一金融大案——中國銀行黑龍江省分行哈爾濱河松街支行原行長高山案，則將“裸官”的概念演繹得淋漓盡致(參見《財經(jīng)》2007年第5期“高山逃亡800天”)。

　　心思深沉，外表踏實的高山，給同事制造了一個假象：妻子李雪在北京師范大學(xué)攻讀心理學(xué)碩士，女兒高山雪蓮則在河南鄭州的外祖母家。實際上，從2002年起，李雪在蘇格蘭愛丁堡大學(xué)學(xué)習(xí)心理學(xué)；高山雪蓮則已在加拿大溫哥華定居。

　　2004年12月，高山外逃。2005年1月4日，高山案發(fā)。此后查證，高山主要作案手段是票據(jù)詐騙，涉案總金額超過10億元。2012年8月13日，公安部網(wǎng)站顯示，高山回國投案自首。

　　今年9月29日，哈爾濱市中級法院公開開庭審理李東哲、李東虎、高山等七名被告人票據(jù)詐騙、挪用公款、合同詐騙、敲詐勒索、行賄、單位行賄、販賣毒品、容留他人吸毒一案。公訴機(jī)關(guān)指控，2000年至2004年間，李東哲、李東虎、高山伙同袁瑛、張立濱以非法手段占用26家存款單位存款276筆，共計28億余元，造成六家存款單位實際損失8億余元。李東哲、李東虎所控制五家車行累計貸款總額8億元，造成實際損失2億余元。

　　除了開平支行窩案和高山案，中國銀行北京勁松分理處原主任丁嵐與他人合謀詐騙1.76億元，于1999年8月3日從泰國押解回國；中國工商銀行(3.89, 0.00, 0.00%)重慶九龍坡支行楊家坪分理處原會計陳新，自1996年至2001年間采取虛增賬上資金、自制虛假單據(jù)的手段，將公款4000萬元挪入自己控制的賬戶中，案發(fā)前，攜帶現(xiàn)金及銀行匯票等699萬余元潛逃至緬甸、越南等地；此外，中國銀行南海支行丹灶辦事處原信貸員謝炳峰和麥容輝、北京市房山區(qū)河北信用分社原會計楊彥軍、交通銀行寧波市分行原辦事員方勇、建設(shè)銀行(4.37, 0.01, 0.23%)瑞安支行莘塍分理處原副主任金力成、建設(shè)銀行東莞分行金庫原保管員林進(jìn)財和陳國強(qiáng)、農(nóng)業(yè)銀行(2.51, 0.00, 0.00%)要塞支行原行長孫峰等人。

　　綜合以上案例可見，金融行業(yè)公職人員外逃，具備了以下特征：

　　一、 犯罪金額在所有相關(guān)行業(yè)中最大；

　　二、 犯罪嫌疑人熟悉資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和路徑；

　　三、 作案手段不為常人熟知，具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)性；

　　四、 犯罪嫌疑人學(xué)歷普遍較高；

　　五、 嚴(yán)重影響中國金融穩(wěn)定、市場安全和社會穩(wěn)定。

通過對外逃路徑的剖析，不難發(fā)現(xiàn)這些貪官一步步“裸體做官”背后的外逃動機(jī)。兩者之間極易互相轉(zhuǎn)化的特性，更顯出“裸官”距離外逃貪官僅有“一步之遙”的說法，并非杞人憂天

　　“裸官”不一定是貪官，也不一定外逃，不過，外逃貪官的外逃路徑有跡可循：子女、配偶、親友、情人移居—資金轉(zhuǎn)移—擇機(jī)外逃，呈現(xiàn)“三步走”的模式，實則暗合了“裸官”這個群體的內(nèi)部特征和邏輯聯(lián)系。

　　一、親屬先行

　　“裸官”的特征之一，即是安排配偶和子女定居國外。對于預(yù)謀外逃的“裸官”而言，這種安排無疑是最安全和最可靠的。這一步并不難實現(xiàn)。作為在境內(nèi)利益訴求和政治資源的交換，諳熟此規(guī)則的中介公司，以及負(fù)責(zé)接應(yīng)的業(yè)務(wù)客戶、生意關(guān)系均是這一步的鋪路石。

　　其中，子女的移居理由可以是留學(xué)，也可以是已經(jīng)安排妥當(dāng)?shù)耐獬龃蚬?，配偶則通過陪讀、商業(yè)生意等借口隨之出走，甚至有時以假離婚的名義出境。這些官員只需熬到子女、配偶在留學(xué)或者工作過程中取得綠卡、加入國籍，最后一步就是其自身邁出國門。

　　例如，原河南服裝進(jìn)出口公司總經(jīng)理董明玉在出逃前，利用公司業(yè)務(wù)關(guān)系在美國為自己建立了生意關(guān)系，讓其妻兒打理美國的生意并獲得美國綠卡。這一模式同樣存在于高山、蔣基芳等大案中，在外逃之前，他們的妻兒均已提前至國外學(xué)習(xí)與定居。

　　余振東則在案發(fā)前就與妻子辦理了離婚手續(xù)，其妻通過已經(jīng)接洽好的異國婚姻獲得美國綠卡。五年后，當(dāng)她與丈夫“破鏡重圓”，一家人手持綠卡通關(guān)。同案中許超凡、許國俊也是以相同模式成功出逃。

　　值得注意的是，這些貪官的情婦也扮演了外逃過程中的重要角色。例如，在全國人大常委會原副委員長成克杰案中，其將情婦安排在香港定居，將巨額贓款都轉(zhuǎn)移到情婦名下。相比這些“裸官”的原配，情婦的身份不僅更為隱秘和自由，在從事境外商業(yè)活動以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移中，也更為便利。

　　二、資產(chǎn)隨后

　　究其根本，“裸官”之所以受到嚴(yán)控和輿論的質(zhì)疑，是因為這種現(xiàn)象背后潛藏著巨大的危害。首要危害便是造成“資金外逃”的風(fēng)險加劇。

　　總結(jié)外逃“裸官”案例可見，出逃前的大量資產(chǎn)轉(zhuǎn)移不僅是必經(jīng)步驟，也是“裸官”外逃的根本初衷。

　　轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的手段及方式多樣，概括起來大體有如下種類：現(xiàn)金走私，由官員直接隨身帶出境；通過合法金融系統(tǒng)的現(xiàn)金交易、賬戶付款、海外業(yè)務(wù)、貸款和其他金融交易實現(xiàn)交易套現(xiàn)；以貿(mào)易為掩護(hù)的方式，即非法所得通過進(jìn)出口貨物，虛構(gòu)或偽造進(jìn)出口合同、海運單據(jù)、海關(guān)報關(guān)單和其他相關(guān)文件的方式套現(xiàn)；通過地下錢莊系統(tǒng)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；借助電子貨幣、網(wǎng)上金融服務(wù)以及股票期權(quán)、遠(yuǎn)期外匯匯率合同等新的金融衍生品向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；通過設(shè)立海外空殼公司的方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和套現(xiàn)。

　　2006年，中央編譯局主管的雜志《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》刊文稱，資金外逃是“生產(chǎn)資源由貧窮國家向富裕國家的流失”。除了加劇“資金外逃”的風(fēng)險，上述文章還認(rèn)為，“裸官”的潛在危害還在于，給貪污腐敗者提供了便利的退身之路，給其提供低風(fēng)險獲利空間，是對貪污賄賂等犯罪的刺激和引誘，將直接威脅黨的廉政建設(shè)，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》一文指出，“腐敗分子向他國轉(zhuǎn)移的財富被公認(rèn)是外逃資本的重要組成部分?！辈粌H如此，外逃“裸官”向境外大量轉(zhuǎn)移資金，甚至也會加劇金融風(fēng)險，沖擊金融穩(wěn)定。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員巨額貪污、挪用并將資金轉(zhuǎn)移往往會危及該機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營和公眾信心，甚至帶來整個金融體系的震蕩——如廣東開平案和高山案就為中國銀行業(yè)帶來了極大的負(fù)面影響。

　　《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》認(rèn)為，首先，轉(zhuǎn)移活動會造成資金的異常流動，影響利率和匯率的正常形成，擾亂金融市場，干擾國家的宏觀調(diào)控。其次，以資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為目的的貿(mào)易和投資活動，會使有關(guān)行業(yè)不遵循市場規(guī)律和國家產(chǎn)業(yè)政策而調(diào)整，造成國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展和經(jīng)濟(jì)動蕩。

　　僅從曝光出來的外逃“裸官”的案例可見，動輒即有千萬甚至幾億元、十幾億元的資金被轉(zhuǎn)移出境。2007 年12 月17 日，世界銀行[微博]公布的一組數(shù)字表明：發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型期國家每年產(chǎn)生的腐敗收益高達(dá)200億美元到400 億美元，相當(dāng)于全球官方發(fā)展援助的20%到40%，而且大部分被轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)國家。

　　三、擇機(jī)外逃

　　外逃是“裸官”們“裸奔”的最后一步，但這一步仍然充滿技術(shù)含量。

　　首先是獲得出境證件的問題。根據(jù)2003年中央下達(dá)的關(guān)于加強(qiáng)出國證照管理的文件，領(lǐng)導(dǎo)干部因公臨時出境要經(jīng)過所在單位、組織部門、人事部門等一系列審批，因私出國也要報經(jīng)上級部門、人事部門批準(zhǔn)。因而，目前公職人員的公務(wù)護(hù)照是由外辦統(tǒng)一保管，對于私用護(hù)照，許多單位也要求工作人員進(jìn)行統(tǒng)一保管。

　　已有的樣本顯示，這些外逃官員或制作假證、或持有多個護(hù)照，有些也并未上交其私人護(hù)照。這些證照不在審批和報備之列，不僅導(dǎo)致單位無法對其進(jìn)行監(jiān)控，一人多證的現(xiàn)象，也給案發(fā)后追查財產(chǎn)、資料帶來阻礙。

　　至于所列出境的緣由，除了最常見的養(yǎng)病、休假，官員外逃還經(jīng)常發(fā)生于公務(wù)考察時。兩者的特點呈現(xiàn)為突然消失，以及滯留不歸。

　　例如在2008年，時任溫州市鹿城區(qū)委書記楊湘洪在考察團(tuán)結(jié)束巴黎訪問回國前夕，留下字條稱腰椎病痛病復(fù)發(fā)，需在巴黎住院治療之后失蹤，一直未歸。

　　值得一提的是，“裸官”們的出逃時機(jī)，常常發(fā)生在紀(jì)檢部門談話之后。組織的談話調(diào)查催生這些“做賊心虛”的當(dāng)事人加速離開，由于缺乏對應(yīng)的人身控制措施，等于是給裸官們的外逃提了醒。

防治“裸官”的規(guī)定陸續(xù)出臺，但仍然存在操作層面上的漏洞。在這樣的背景下，繼續(xù)強(qiáng)化對“裸官”的治理和制度設(shè)計，成為一種必然選擇

　　雖然“裸官”概念出現(xiàn)不過五年，但中國對“裸官”的治理要早得多。

　　在2008年之前，中國對“裸官”的研究早已開展，不同層面的統(tǒng)計也在持續(xù)，對其的防治甚至帶有懲罰性的政策和規(guī)定也出臺數(shù)部。與此同時，中國政府與其他國家在反腐和司法協(xié)助上的進(jìn)一步加強(qiáng)，也讓“裸官”外逃空間逐漸壓縮。

　　以政策規(guī)范為主

　　有據(jù)可查的是，1995年4月30日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》(下稱《1995規(guī)定》)。雖然當(dāng)時并未直接突出規(guī)定“裸官”，但這為下一步明確“裸官”現(xiàn)象做了一個基礎(chǔ)性鋪墊。

　　兩年之后，1997年1月31日，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》(下稱《1997規(guī)定》)。

　　這兩部規(guī)定，構(gòu)成了中國“裸官”治理規(guī)范的基石。

　　兩者中，僅以標(biāo)題內(nèi)容而言，從“收入申報”延伸至“重大事項報告”，官員所需報告內(nèi)容有所擴(kuò)展?！?995規(guī)定》申報的范圍是：工資；各類獎金、津貼、補(bǔ)貼及福利費等；從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得；事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營所得、承租經(jīng)營所得?！?997規(guī)定》報告的范圍擴(kuò)展至六項，其中突出規(guī)定了“本人、子女與外國人通婚以及配偶、子女出國(境)定居的情況”和“本人因私出國(境)和在國(境)外活動的情況”。

　　此外，《1995規(guī)定》申報官員的級別為縣處級，企事業(yè)單位也限定在一把手?！?997規(guī)定》將“領(lǐng)導(dǎo)干部”外延也進(jìn)行了擴(kuò)大，包含“各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副縣(處)級以上(含副縣〔處〕級，下同)干部。社會團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于副縣(處)級以上干部，國有大型、特大型企業(yè)中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部，國有中型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，實行公司制的大中型企業(yè)中由國有股權(quán)代表出任或由國有投資主體委派(包括招聘)的領(lǐng)導(dǎo)干部、選舉產(chǎn)生并經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部”。此外，解釋上述規(guī)定的部門，也由中央紀(jì)委和監(jiān)察部擴(kuò)展至中央紀(jì)委和中央組織部。

　　《1997規(guī)定》被普遍視為中央關(guān)注和規(guī)范“裸官”問題的第一份明確性文件。但查閱各地在執(zhí)行方面的文件可見，該規(guī)定執(zhí)行情況并不理想，很多地方甚至到2005年仍在下發(fā)《重申認(rèn)真執(zhí)行的通知》。上述通知忽略《1997規(guī)定》在當(dāng)時已被廢止的背景，同時強(qiáng)調(diào)對尚未申報的一并進(jìn)行補(bǔ)報。

　　在《1997規(guī)定》廢止后，2006年版的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》(下稱《2006規(guī)定》)于當(dāng)年9月24日下發(fā)。新規(guī)定在官員報告范圍上，繼續(xù)進(jìn)行細(xì)化，總數(shù)達(dá)到九項。

　　值得注意的是，其中涉及“裸官”問題的就有六項。所涉條款包括：(二)本人持有因私出國(境)證件的情況；(三)本人因私出國(境)的情況；(四)子女與外國人、港澳臺居民通婚的情況；(五)配偶、子女出國(境)定居及有關(guān)情況；(六)配偶、共同生活的子女(指同財共居的子女，下同)私人在國(境)外經(jīng)商辦企業(yè)的情況；(七)配偶、共同生活的子女擔(dān)任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內(nèi)分支機(jī)構(gòu)主管人員的情況。

　　與《1997規(guī)定》相比，《2006規(guī)定》在文件名稱上特別強(qiáng)調(diào)了“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”這一說法。此外需要報告的官員范圍增加了“副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部”。如此變化的原因是，以中央紀(jì)委和中央組織部名義聯(lián)合下發(fā)的文件只能適用于中國共產(chǎn)黨黨員，而不能適用于其他民主黨派和無黨派人士。

　　追溯《2006規(guī)定》出臺背景，其中時機(jī)值得玩味。自當(dāng)年4月開始，一批高級官員相繼落馬或受審：四川省原副省長李達(dá)昌、山西省委原副書記侯伍杰、上海市委原書記陳良宇、北京市原副市長劉志華、河南省人大常委會原副主任王有杰、山東省委原副書記杜世成等一批省部級干部被雙規(guī)調(diào)查，安徽省委原副書記、政協(xié)原副主席王昭耀也在此間接受審判。

　　在這樣的背景下，2006年8月29日，時任中共中央總書記胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，研究黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定等問題。中央政治局會議指出，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，將強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報告?zhèn)€人有關(guān)事項的職責(zé)，明確需要報告的事項，確定受理報告的機(jī)關(guān)，完善報告程序，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，使這項制度更加切合實際，更加具有可操作性。

　　治理日趨嚴(yán)格

　　2010年是中國反腐的又一高潮期。當(dāng)年2月，國家預(yù)防腐敗局發(fā)布《2010年工作要點》——這是在該局成立三年后，監(jiān)管“裸官”首次作為工作重點被提出。

　　在這種背景下，中央推出了一系列辦法加強(qiáng)“裸官”管理。2010年初，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》由中共中央頒布施行；1月11日至13日，十七屆中央紀(jì)委第五次全會通過的全體會議公報，提出了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部行為的五個“嚴(yán)禁”；3月底，中共中央制度反腐“再出重拳”，連續(xù)發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》。

　　2010年5月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實施《關(guān)于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)。

　　新華社在當(dāng)時的報道中，將出臺背景描述為：有的人“身在國內(nèi)心在外”，通過為配偶子女移居的國家謀取利益而獲得私利；有的人由于配偶子女均已移居國(境)外，非法斂財時更加肆無忌憚；有的人將大量非法財產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)移出境，一遇合適機(jī)會便抽身外逃。這些雖然只是個別現(xiàn)象，但是給黨和國家利益帶來嚴(yán)重危害，廣大干部群眾對此反映強(qiáng)烈。

　　這份《暫行規(guī)定》將適用對象劃為：所有國家工作人員，但縣處級副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部為規(guī)范重點；事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國有企業(yè)(含國有金融企業(yè))中的工作人員參照本規(guī)定執(zhí)行；經(jīng)組織批準(zhǔn)引進(jìn)的海外高層次人才、國家特需高級科技人才和通過其他途徑回國的海外高層次人才不適用本規(guī)定。

　　隨后，2010年7月，新版《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》(下稱《2010規(guī)定》)頒發(fā)。

　　對比《1997規(guī)定》、《2006規(guī)定》和《2010規(guī)定》的申報內(nèi)容，呈現(xiàn)出內(nèi)容不斷增加和適用范圍不斷擴(kuò)大的趨勢；在處罰措施上，相關(guān)文件都規(guī)定了不實申報的處罰措施，且逐次嚴(yán)厲。

　　例如，《1997規(guī)定》明確，視情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、在一定范圍內(nèi)通報批評等處理；《2006規(guī)定》明確，視情節(jié)輕重，對其進(jìn)行批評教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報批評等；《暫行規(guī)定》明確，視情節(jié)輕重，采取批評教育、組織處理、追究紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任等方式予以處理；《2010規(guī)定》則明確，可以視情節(jié)輕重，對違反規(guī)定的公職人員最高處罰可以至調(diào)整工作崗位、甚至免職。

　　責(zé)任后果的強(qiáng)化在中央對監(jiān)管治理“裸官”進(jìn)行整體制度梳理的同時，2010年前后，地方開始的探索方向則在于對該部分群體進(jìn)行“從業(yè)限制”：明確規(guī)定不得擔(dān)任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的責(zé)任性后果正在成為一種規(guī)范趨勢。

　　這種試水自特區(qū)深圳開始。2009年11月，深圳市政府出臺的《關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定》提出，“裸官”不得擔(dān)任黨政部門正職。一年后，這種從業(yè)限制通過2010年7月公布的《關(guān)于深入貫徹落實加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督暫行規(guī)定的若干實施意見》被再次強(qiáng)調(diào)。

　　該意見明確，凡配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或者加入外國國籍或者取得國(境)外永久居留權(quán)的，不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員。同時，在市、區(qū)兩級建立領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女出國(境)情況年度報告制度，即領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女出國一年一報。

　　深圳市在市、區(qū)兩級建立此制度的目的，是加強(qiáng)對“裸官”的管理，防止國家利益和人民利益受侵犯的情況發(fā)生。這種做法具有制度開創(chuàng)性，并在全粵以至全國形成了一定的示范效應(yīng)。

　　2012年1月4日，廣東省委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市、縣領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)若干問題的決定》。其中規(guī)定，公職人員的配偶子女均已移居國(境)外的，原則上不擔(dān)任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。兩周后，在1月18日召開的廣東省紀(jì)委全會上，廣東省委常委、紀(jì)委書記黃先耀提出，“廣東將構(gòu)建廉政風(fēng)險預(yù)警防控模式，加強(qiáng)對配偶子女均已移居國(境)外的‘裸官’的監(jiān)督管理?！?/p>

　　同年9月29日至10月13日期間，廣東省委、省政府相繼印發(fā)了《從嚴(yán)治黨五年行動計劃》等八個文件。時任廣東省委組織部調(diào)研室主任張廣寧當(dāng)時公開表示：“廣東將實行職位限入和提拔限制，對曾受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的官員、‘裸官’和違反計劃生育有關(guān)政策規(guī)定的官員，其提拔任用都有具體的限制，對一些不宜擔(dān)任國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的人員，則實行職位禁入制度?！?/p>

　　這種省級制度確立信號，催生了諸多地方政府的制度探索。在廣東的廣州、佛山、惠州、東莞等地，近兩年均推出具體的實施細(xì)則，確立了這種限入、禁入的制度，而在執(zhí)行細(xì)節(jié)上也做了突破嘗試。

　　例如根據(jù)惠州、東莞等地的實施細(xì)則規(guī)定，每年1月31日前，縣處級以上的黨員干部需要集中報告上一年度收入、房產(chǎn)、投資、因私出國(境)、婚姻變化、計劃生育以及配偶、子女出國(境)定居有關(guān)情況。這種情況報告將作為干部考察、考核的重要內(nèi)容，如果發(fā)現(xiàn)失實，將即刻停職再做調(diào)查。

　　這種思路，隨后在廣東之外的制度探索中也被借鑒。2012年4月，湖南省湘潭市紀(jì)委、市監(jiān)察局出臺了《湘潭市國家工作人員從業(yè)限制和利益回避暫行規(guī)定(試行)》。針對“裸官”群體，這份規(guī)定也特意提出從業(yè)規(guī)制：凡配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或者加入外國國籍或者取得國(境)外永久居留權(quán)的國家工作人員，不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員。

　　2013年初，寧波市委組織部公布“后備干部公選征求意見”，對這種“限入”更是提前至選拔報考環(huán)節(jié)。這份規(guī)定中明確提出，“有國(境)外永久居留權(quán)、長期居留許可或配偶子女均已移居國(境)外的”，不受理報考。

　　中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠表示，對“裸官”監(jiān)管已日趨嚴(yán)格，這首先體現(xiàn)在，“裸官”不能擔(dān)任重要部門主要領(lǐng)導(dǎo)，“這是一個從上到下的共識”。其次，已經(jīng)是主要領(lǐng)導(dǎo)的“裸官”，首先要求其讓配偶和子女回國，如果未能兌現(xiàn)，則該領(lǐng)導(dǎo)便要調(diào)離原來職位。

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠認(rèn)為：“有關(guān)部門對‘裸官’都會進(jìn)行記錄和采取一定的監(jiān)管措施，現(xiàn)在想跑出去很難了。各級組織部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對官員‘裸沒裸’大體上都掌握了，可以說有的還是很準(zhǔn)確的知道?！?/p>

　　登記排查與智能反腐

　　根據(jù)上述《暫行規(guī)定》，2011年，對于所有國家工作人員的全國性排查開啟。排查意圖重點規(guī)范縣處級副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至包括離退原職的干部。

　　這次排查雖然不僅僅針對“裸官”，但仍可以視為一次對“裸官”的全國摸底。如果官員的配偶子女均已移居國(境)外——包括取得外國國籍，或獲得國(境)外永久居留權(quán)、長期居留許可，除了如所有人需要提交個人有關(guān)事項報告表外，還需要提交另一份境外配偶、子女情況的報告表。

　　表格內(nèi)容包括所持證件及證件號碼、移居原因及方式、移居費用和資金來源、在國(境)外的住址、在國(境)外的工作單位及職務(wù)。這張表格被稱作“裸官報告表”，由官員本人填寫、簽名、密封后直接交縣區(qū)組織部，之后送市委組織部干部監(jiān)督科。

　　雖然截至目前，這些數(shù)據(jù)尚未對外公開，但此舉對加強(qiáng)組織對于“裸官”個體的監(jiān)督具有重大意義。

　　將“裸官”作為特殊群體的集中管理制度嘗試，也催化了各地的強(qiáng)化監(jiān)管手段。

　　2011年9月，浙江、上海、江蘇、福建、江西、山東、河南、廣東、云南、黑龍江十個省(市)開展省級防逃追逃協(xié)調(diào)機(jī)制試點工作。其后，浙江省對配偶或子女中一方移居海外的公職人員，也就是“半裸官”再次進(jìn)行專項排查。

　　這種傳統(tǒng)的紙質(zhì)申報模式，在有些地區(qū)已進(jìn)入智能化試點。

　　根據(jù)廣州市番禺區(qū)紀(jì)委在2013年7月24日的通報，已開發(fā)出的番禺區(qū)智能腐敗信息系統(tǒng)包括行政執(zhí)法電子監(jiān)察系統(tǒng)、黨政機(jī)關(guān)智能反腐信息系統(tǒng)、公有企業(yè)智能反腐信息系統(tǒng)以及農(nóng)村廉情預(yù)警智能反腐信息系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)。

　　其中，區(qū)管干部配偶和子女移居境外，屬于需要即刻進(jìn)入系統(tǒng)申報的重大個人變動——當(dāng)有類似變動發(fā)生，系統(tǒng)就會自動報警提醒紀(jì)委發(fā)起監(jiān)督。

　　金融機(jī)構(gòu)監(jiān)測加強(qiáng)

　　“裸官”外逃的首要跡象是資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)這個特征，加強(qiáng)對“裸官”及其關(guān)聯(lián)賬號資金流的監(jiān)管，可以有效阻止“裸官”外逃。目前，金融部門的監(jiān)測已是不可或缺的手段。

　　據(jù)《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》一文披露，目前，中國反洗錢監(jiān)測分析中心已依法集中收集了國內(nèi)各商業(yè)銀行、外資銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社和郵政儲匯機(jī)構(gòu)等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以及證券公司、期貨經(jīng)紀(jì)公司、基金管理公司、保險公司等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報送的大額、可疑資金交易數(shù)據(jù)。

　　對于可疑數(shù)據(jù)，目前央行與紀(jì)檢監(jiān)察、公安和檢察院等部門正在完善信息共享機(jī)制，以便于向執(zhí)法和司法部門提供相關(guān)資金的交易信息和可疑線索。在監(jiān)測對象上，央行也正根據(jù)中國反洗錢監(jiān)測分析中心的建議，建立擴(kuò)大對重點區(qū)域和人群的監(jiān)測。

　　其中，重點地區(qū)有：中國周邊及鄰近國家，比如泰國、緬甸、新加坡、馬來西亞、蒙古和俄羅斯等；發(fā)達(dá)國家，如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等；非洲、拉美、東歐一些反腐法制不健全或與中國未簽署引渡協(xié)議的小國，如斐濟(jì)、厄瓜多爾等；香港、澳門等主要中轉(zhuǎn)地區(qū)；還有重點離岸金融中心，如英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞、百慕大等。

　　這些地點因路途便捷或司法體制的差異，均是外逃貪官的首選目的地。

　　此外，金融業(yè)和壟斷性國有企業(yè)也被作為重點監(jiān)測的敏感行業(yè)。

　　其重點監(jiān)測對象有：對涉嫌腐敗資金類地下錢莊的監(jiān)測，對跨境攜帶現(xiàn)金的監(jiān)測，對進(jìn)出口未核銷企業(yè)的監(jiān)測，對假借傭金或其他服務(wù)貿(mào)易名義外逃資金的監(jiān)測，對利用企業(yè)間關(guān)聯(lián)交易向境外轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)測，對海外投資年檢違規(guī)名單的監(jiān)測，對利用離岸金融中心向境外轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)測，對利用銀聯(lián)卡向境外交易轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)測等。

　　當(dāng)下，中國反洗錢監(jiān)測分析中心的主要監(jiān)測流程是，形成專門針對腐敗分子跨境轉(zhuǎn)移資金和洗錢的監(jiān)測規(guī)則，由電腦通過查詢、關(guān)聯(lián)、匹配、比較、測定、跟蹤、篩選等過程，形成涉嫌腐敗的跨境轉(zhuǎn)移資金和洗錢交易主體排名表等。其次，將涉嫌腐敗名單置入中國反洗錢監(jiān)測分析中心數(shù)據(jù)庫，并分級別設(shè)置：一級名單為直接參與腐敗活動的人員名單，二級名單為一級名單的關(guān)聯(lián)交易主體。

　　國內(nèi)協(xié)作機(jī)制建設(shè)

　　除了與銀行部門合作的加強(qiáng)，國內(nèi)各部門之間的協(xié)作也已經(jīng)密切化。2010年1月8日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在新聞通氣會上介紹，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，已形成懲防體系建設(shè)牽頭單位和協(xié)辦單位抓反腐倡廉建設(shè)的工作合力。

　　李玉斌表示，目前，中央和國家機(jī)關(guān)17個牽頭單位和協(xié)辦單位建立了聯(lián)席會議機(jī)制，中國人民銀行和銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了建立懲防體系建設(shè)聯(lián)席會議制度的有關(guān)文件，確定了工作程序。財政部針對承擔(dān)的7項牽頭任務(wù)，分別與國家發(fā)改委、中國人民銀行等單位建立分工合作制度。最高法院、最高檢察院、國家安監(jiān)總局等單位，利用聯(lián)席會議這個平臺定期與協(xié)辦單位研究工作。中央紀(jì)委、監(jiān)察部與中央組織部、公安部、司法部、外交部等多個部門建立了防范違紀(jì)違法公職人員外逃工作協(xié)調(diào)機(jī)制部際聯(lián)席會議制度。

　　這被李永忠稱為“防范腐敗官員外逃端口前移”。他認(rèn)為：“現(xiàn)在大多數(shù)的‘裸官’已經(jīng)出不去了，能出去是個別現(xiàn)象。因為有關(guān)部門對‘裸官’都會進(jìn)行記錄和采取一定的監(jiān)管措施，現(xiàn)在想跑出去很難了。各級組織部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對官員‘裸沒裸’大體上都掌握了，可以說有的還是很準(zhǔn)確的知道?！?/p>

　　加強(qiáng)國際協(xié)作

　　治理“裸官”難題，勢必要涉及境內(nèi)外多方的政治、外交以及司法協(xié)作。由于各國國情與司法體制迥異，不僅案件定性存在分歧，國際引渡也并不順暢?！奥愎佟眰兂鎏右住⒆坊仉y，成為20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初的一種現(xiàn)象。

　　為實現(xiàn)國際間的協(xié)作治腐，2006年《聯(lián)合國[微博]反腐敗公約》在中國正式生效。這是目前國際上雙邊、多邊反腐敗條約中內(nèi)容最全面的公約，同時確立了資產(chǎn)追回機(jī)制，為國際社會共同打擊腐敗犯罪提供了法律框架。

　　2006年是中國取得反腐敗國際協(xié)作突破的一年。同年3月31日，涉嫌貪污、挪用公款超過10億元的中國銀行廣東開平支行原行長余振東在廣東受審，成為中美建交以來，第一例經(jīng)過美國嚴(yán)格法律程序并由美方押送回中國審判的“外逃貪官”。一個月后，4月29日，全國人大常委會批準(zhǔn)中國與西班牙的引渡條約，這是中國與歐美發(fā)達(dá)國家簽署的第一個雙邊引渡條約。

　　2006年7月下旬，時任國務(wù)委員兼公安部長周永康訪美，中美雙方發(fā)表了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法合作的聯(lián)合聲明》，決定進(jìn)一步加強(qiáng)在緝捕逃犯、打擊洗錢以及遣返非法移民等執(zhí)法領(lǐng)域的合作。

　　根據(jù)監(jiān)察部網(wǎng)站2013年7月1日消息，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長兼國家預(yù)防腐敗局局長黃樹賢，在研究實施《聯(lián)合國反腐敗公約》工作協(xié)調(diào)小組的會議上表示，中國利用這一平臺開展反腐敗追逃追贓國際合作取得積極進(jìn)展，截至2013年5月，中國已與49個國家簽訂民、刑事司法協(xié)助類條約，與36個國家簽訂了引渡條約。

　　不過，雖然國際引渡是打擊外逃貪官的最佳方式，引渡卻往往受到死刑不引渡、政治犯罪不引渡等國際慣例的制約。近年來，有關(guān)追溯外逃貪官的國際協(xié)作，正從引渡這種單一模式，向更全面的司法協(xié)作演變。

　　2011年9月14日，廣東省南海市置業(yè)公司原經(jīng)理李繼祥因洗錢罪被澳大利亞昆士蘭州高級法院判決入獄26年。此前由于中澳兩國缺少引渡條例，難以實現(xiàn)引渡貪官回國受審，中澳雙方在展開長達(dá)五年的司法協(xié)作后，成功利用貪官外逃國家的法律來追究刑罰、追繳贓款。

　　此案中，中澳雙方達(dá)成共識：根據(jù)中方提供的材料，澳方聯(lián)邦警察對李繼祥以洗錢罪立案并展開調(diào)查，由澳大利亞司法部門追究其法律責(zé)任；澳警方需要將中方提供的所有證據(jù)，按照澳方法律轉(zhuǎn)化成符合規(guī)定的形式；對其非法所得，將由澳方的《犯罪收益法》進(jìn)行追繳，追繳后的財產(chǎn)將返還給中國政府。

　　2012年10月4日至7日，在馬來西亞吉隆坡，為期四天的國際反貪局聯(lián)合會第六次年會暨會員代表大會召開，全球110多個國家和地區(qū)及10個國際組織的900余人與會。此次會議的主題是：貫徹執(zhí)行《聯(lián)合國反腐敗公約》第六章關(guān)于“聯(lián)合國反腐敗公約技術(shù)援助與信息交流”。國際聯(lián)合反腐的工作日趨緊密化，將極大壓縮貪官外逃的空間，震懾仍在國內(nèi)存在外逃可能的“裸官”們的行為。

　　另據(jù)公開報道，最高檢察院已與75個國家的司法、檢察機(jī)關(guān)等簽署了83個雙邊合作協(xié)議或合作諒解備忘錄。

　　報告六：制度前瞻

　　對“裸官”的規(guī)制從黨紀(jì)黨規(guī)轉(zhuǎn)入立法軌道，讓預(yù)防腐敗的議題走向法制化。不過，要想“裸官”問題獲得根本治理，仍有待在國家層面的強(qiáng)有力的反腐敗法律出臺

　　機(jī)制不足

　　雖然針對“裸官”的監(jiān)管日趨嚴(yán)厲，但2012年社科院發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告No.10(2012)》卻從操作層面分析了目前監(jiān)管措施上的不足。

　　這份報告由中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組制作，此前2010年6月至2011年5月間，這個小組專門針對“裸官”問題，在23個省進(jìn)行了調(diào)研。

　　報告指出，對“裸官”進(jìn)行規(guī)范的文件大多數(shù)仍然是以黨的文件形式出現(xiàn)，這表明規(guī)范“裸官”運動是從黨內(nèi)掀起的。但公職人員并非都是共產(chǎn)黨員，對非共產(chǎn)黨員公職人員特別是非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部該如何規(guī)制？這在目前還是一個空白。

　　其次，針對“裸官”的大多數(shù)規(guī)定都未明示申報內(nèi)容是否應(yīng)對外公開，內(nèi)部式監(jiān)管特點突出。報告認(rèn)為，這種內(nèi)部式而非外部式的監(jiān)管方式是現(xiàn)有“治裸”規(guī)定的最大問題，“這導(dǎo)致一些治理‘裸官’的政策，僅是書面報告有關(guān)情況。此舉雖加強(qiáng)了上級對下級的監(jiān)督，卻未涉及外部(民眾)對內(nèi)部(官員)的監(jiān)督，使申報失去了最重要的監(jiān)督途徑”。

　　再次，從各種規(guī)定來看，公職人員需要申報的內(nèi)容主要是配偶子女移居海(境)外的情況，但缺失了一個重要的實質(zhì)內(nèi)容，即“裸官”的境外財產(chǎn)情況。報告指出，考慮中國現(xiàn)有公職人員的工資水平，無力贍養(yǎng)在國外定居的配偶子女，也很難負(fù)擔(dān)配偶子女在海外求學(xué)的費用，要求申報其海外財產(chǎn)既可對公職人員的財產(chǎn)來源進(jìn)行監(jiān)督，也可對其合法財產(chǎn)加以保護(hù)。

　　此外，報告還認(rèn)為，各種條例、規(guī)定或通知還存在范圍不統(tǒng)一現(xiàn)象。例如，對于什么是“不如實申報”，誰負(fù)責(zé)核查，怎么核查，若不如實申報如何處罰方面等含糊其辭，沒有標(biāo)準(zhǔn)和可操作性，這減弱了對“裸官”監(jiān)管政策和規(guī)定的執(zhí)行效果。

　　細(xì)究中國監(jiān)管“裸官”的方式方法，現(xiàn)有機(jī)制的問題還在于：

　　其一，中央組織部、中央紀(jì)委等部門雖已多次對全國不同級別的官員進(jìn)行了財產(chǎn)和身份信息，包括對官員家屬財產(chǎn)和身份信息的統(tǒng)計，但至今未公布結(jié)果。

　　其二，官方研究和治理早已開始，但“裸官”概念出現(xiàn)至今，有關(guān)部門態(tài)度一直含混，雖有多次涉及，但語焉不詳。以目前的反腐態(tài)勢，亟須“裸官”官方概念、標(biāo)準(zhǔn)和懲處措施等法律層面規(guī)制的出爐。

　　上述問題至少造成了以下三方面的影響，導(dǎo)致不能將“裸官”公然置于民眾和輿論的監(jiān)督中，也不能依法治之：

　　一、因為不透明性，導(dǎo)致公眾知情權(quán)缺失，進(jìn)而引發(fā)各方猜測，引發(fā)爭議。

　　二、因為缺乏官方概念，某種程度上會在一定時期內(nèi)可能導(dǎo)致吏治紊亂。

　　三、因為治理規(guī)范多以政策為主，缺乏法律上的制度設(shè)計，在反腐敗國際化日趨緊密的大背景下，中國與世界其他國家或缺有效對接機(jī)制。

　　巡視與立法

　　2013年，一個無法被忽視的反腐現(xiàn)象，是紀(jì)委的強(qiáng)勢發(fā)力。嚴(yán)管“裸官”干部，已被高層領(lǐng)導(dǎo)放入明確目標(biāo)。

　　在今年初舉行的第十八屆中央紀(jì)委第二次全體會議上，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山表示，要加強(qiáng)對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員的管理和監(jiān)督；此外，要認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，并開展抽查核實工作。

　　這種抽查核實工作，與今年中央巡視制度的強(qiáng)化相輔相成、同步展開。2013年5月，全國共有十個巡視組分赴內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進(jìn)出口銀行、中國出版集團(tuán)、中國人民大學(xué)，開展新中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任以來的第一輪巡視。

　　目前的黨內(nèi)巡視制度啟動于1996年，2003年8月，中央巡視組正式成立。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》以及《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀(jì)委向地方和部門派出巡視組，巡視的主要對象是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，在每屆任期內(nèi)開展一次至兩次。

　　巡視的主要方式有：聽取匯報、列席有關(guān)會議、個別談話、召開座談會、民主測評、查閱有關(guān)文件資料、受理群眾信訪和專題調(diào)研等。

　　今年8月27日，中央政治局會議審議通過《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，提出要對黨的紀(jì)檢體制進(jìn)行改革，并改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度。相較往年巡視制度顯著不同的是，此次中央巡視組對巡視組組長實行單次授權(quán)，巡視組也不再依照過去的地方、企業(yè)進(jìn)行區(qū)分。

　　在今年的巡視工作中，除了通過對省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視找尋腐敗線索，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人重大事項也成為了巡視的新手段。在中央紀(jì)委的動員下，多地方紀(jì)檢部門也同步展開了省內(nèi)的巡視工作：其中核查當(dāng)事人是否屬于“裸官”，正處在必查項目之列。

　　2013年9月28日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站集中發(fā)布了十個中央巡視組向被巡視地區(qū)和單位反饋巡視情況的相關(guān)信息，這意味著第一輪巡視已經(jīng)告一段落。

　　這十個組反饋的巡視信息反映出對于一把手監(jiān)督缺失、錢權(quán)交易、帶病提拔等重要問題，但對于“裸官”信息抽查的反饋，未見到明確表述。

　　李永忠認(rèn)為，今后中央巡視制度在空間上、地域上的覆蓋面會更大。各級組織部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)目前對“裸官”的情況大體已掌握，在中央紀(jì)委加強(qiáng)發(fā)力的背景下，對“裸官”干部的組織監(jiān)管和信息掌握將更為詳盡。

　　另外，一個重要的動向是，對于預(yù)防腐敗的地方法規(guī)今年起已經(jīng)開始試水。

　　2013年8月1日，中國首部預(yù)防腐敗地方性法規(guī)《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》在廣東汕頭正式實施。

　　該法規(guī)規(guī)定，對于非因工作需要，國家工作人員的配偶和子女均移居國(境)外的，該人員將不得擔(dān)任政府部門及國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體正職，也不能擔(dān)任其他重要單位的正職。此外，縣處級以上國家工作人員應(yīng)當(dāng)每年向有關(guān)部門書面報告婚姻變化、家屬移民、家庭收入及財產(chǎn)等情況，同時建立抽查制度。

　　緊隨其后，2013年10月1日起，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》也已正式施行。其中明確規(guī)定，配偶、子女均已移居國(境)外的國家工作人員，不得提任區(qū)、鎮(zhèn)、街道辦事處黨政正職，不得提任市、區(qū)黨政工作部門和國有企業(yè)、事業(yè)單位正職及權(quán)力集中、腐敗易發(fā)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。此外，該條例同樣明確了個人重大事項報告機(jī)制。

　　不過，與黨內(nèi)規(guī)定類似，這兩部法規(guī)對國家工作人員提交的書面報告事項亦未作公開安排。

　　從法治建設(shè)的現(xiàn)實而言，其意義在于以正式法規(guī)代替紅頭文件，將對“裸官”的規(guī)制從黨紀(jì)黨規(guī)轉(zhuǎn)入立法軌道，讓預(yù)防腐敗的議題走向法制化。不過，要想“裸官”問題獲得根本治理，仍有待在國家層面的強(qiáng)有力的反腐敗法律出臺。

　　他山之石

　　對于中國進(jìn)一步規(guī)范和治理“裸官”現(xiàn)象，部分國外的嘗試經(jīng)驗或可為“他山之石”。

　　據(jù)新華網(wǎng)轉(zhuǎn)載俄塔社報道稱，2011年12月21日，俄羅斯國家杜馬制憲和國家建設(shè)委員會以437票贊成、1票棄權(quán)的表決結(jié)果通過法案，禁止官員在國外擁有不動產(chǎn)和銀行賬戶，違反規(guī)定的官員可能面臨五年以下有期徒刑。法案還規(guī)定，擁有海外資產(chǎn)的上述人員在2013年6月1日之前要注銷其海外賬戶，轉(zhuǎn)讓其不動產(chǎn)，并規(guī)定只有在脫離公職三年之后方可在國外開設(shè)賬戶或購買不動產(chǎn)。

　　由此可見，在“裸官”治理中，中國與俄羅斯主要存在以下差別：

　　其一，對主體的規(guī)范。俄羅斯的有關(guān)法案中，“裸官”的主體界定為：各級公務(wù)員、軍人。一般而言，中國對“裸官”的級別限制在處級以上。

　　其二，對客觀行為的規(guī)范。俄羅斯的法案規(guī)定，各級公務(wù)員、軍人及其配偶和未成年子女在外國境內(nèi)的外國銀行擁有或開設(shè)賬戶，在國外擁有或購置不動產(chǎn)，購買或持有外國公司的有價證券等行為均屬于禁止的范圍。但依據(jù)中國目前的規(guī)范，官員海外財產(chǎn)雖屬于需要登記的范圍，但并未明確禁止的范圍和原則。

　　其三，行為責(zé)任的規(guī)定。俄羅斯法案規(guī)定，符合“裸官”構(gòu)成要件，將被課以500萬- 1000萬盧布的罰款，或被判處五年以下有期徒刑，并在最多三年之內(nèi)不得擔(dān)任公職。而目前在中國，并沒有明確的責(zé)任規(guī)范。

　　俄羅斯上述法案，無論在概念外延、構(gòu)成要件和課刑等方面，均為打擊“裸官”開創(chuàng)了刑法規(guī)范的先河。據(jù)該俄羅斯國家杜馬制憲和國家委員會第一副主席維亞切斯拉夫·雷薩科說，官員“原則上不應(yīng)擁有海外賬戶和資產(chǎn)……不允許一條腿在俄羅斯，另一條腿在國外，這是不對的”。若借鑒俄羅斯的經(jīng)驗，“裸官”概念的官方化，應(yīng)成為構(gòu)建腐敗預(yù)防體系的重要內(nèi)容。

　　不論如何，在立體的反腐措施中，對“裸官”構(gòu)成條件、性質(zhì)、特征和分類，以及對“裸官”的矯正、補(bǔ)救和處理，應(yīng)提上議事日程。“裸官”概念不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)隱于文件之中，而應(yīng)當(dāng)公開化，以便于更大范圍內(nèi)的監(jiān)督。

　　官方還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入對官員財產(chǎn)和子女是否境外就業(yè)、定居的調(diào)查和統(tǒng)計，并適時做出頂層設(shè)計，對拒不糾正和客觀不能做出改正的此類官員的職務(wù)和行動給以合理的制度安排。只有這樣，才能讓無“外逃”之主觀準(zhǔn)備的“裸官”及時矯正其行為，安心于本職工作，以利于吏治之穩(wěn)定；也能最大程度和范圍內(nèi)掌控主客觀具備“外逃”特征的“裸官”動向，并適時采取措施。

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