財(cái)政部專家談分稅制改革：須讓財(cái)力匹配事權(quán)

　　錢來自稅收，錢出自財(cái)政。一頭連著政府的國(guó)庫(kù)，一頭牽扯著每個(gè)人的錢袋子，這兩筆錢的來龍去脈自然受到高度關(guān)注，而與之相關(guān)的分稅制改革也成為關(guān)注的焦點(diǎn)之一。昨天，財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希在接受京華時(shí)報(bào)采訪時(shí)表示，分稅制改革的核心就是保證“財(cái)力”與“事權(quán)”匹配。有多少錢，辦多少事，保證辦事要花的每一分錢都有出處有著落。他建議應(yīng)在事權(quán)方面將部分決策審批權(quán)下移，而執(zhí)行權(quán)要上移。

　　京華時(shí)報(bào)記者趙鵬

　　□背景

　　1994年實(shí)行“分稅制”保改革開放順利進(jìn)行

　　劉尚希介紹，1994年，我國(guó)已進(jìn)行過一次分稅制改革。

　　劉尚希說，改革開放伊始，當(dāng)時(shí)的財(cái)政大包干體制包死了中央財(cái)政，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不斷下降，中央財(cái)政靠借債度日，1993年的財(cái)政赤字近300億元，而當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入才900億出頭，赤字占收入的三分之一，中央財(cái)政難以為繼，甚至一度不得不向“富?！钡牡胤秸桢X。這種狀況嚴(yán)重?fù)p害了中央政府的政治控制力，對(duì)改革開放的持續(xù)推進(jìn)形成巨大風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)改革財(cái)政大包干體制，推行分稅制已迫在眉睫。

　　分稅制的核心在于分稅，把所有的稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，然后各收各的稅。這避免了地方挖中央，也避免了中央收入比重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷下降。劉尚希說，那次的分稅制改革是我國(guó)改革歷程中的一個(gè)經(jīng)典之作，保證了改革開放的順利進(jìn)行，也使地方形成了明確的財(cái)政預(yù)期，地方變成了全國(guó)統(tǒng)一分稅規(guī)則下的利益主體，充分調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

　　□問題

　　分稅制尚存不足需再次改革解決

　　1994年的分稅制改革所造就了“中央拿大頭，地方拿小頭”的格局。對(duì)此，有人認(rèn)為這削弱了地方的財(cái)力，導(dǎo)致地方窮中央富的局面。而因此帶來的諸如房?jī)r(jià)太高是因?yàn)榉侄愔茖⒌胤礁愀F，逼得地方“賣地財(cái)政”推高房?jī)r(jià)；地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)投入不足的種種問題。

　　對(duì)此，劉尚希認(rèn)為，雖然有些問題與分稅制相關(guān)，但并不意味著因果關(guān)系。

　　劉尚希說，當(dāng)前分稅制遇到的核心問題是“上面點(diǎn)菜，下面買單”的問題，也就是上面出政策，要求地方拿錢去落實(shí)。在“中央決策，地方執(zhí)行”的事權(quán)劃分方式下，上面點(diǎn)菜不可能避免，重大決策還是中央出。問題是上面政出多門，各個(gè)部門紛紛點(diǎn)菜，點(diǎn)菜太多、太頻繁，而且檔次也高，這造成地方買不起單。老百姓看來，上面政策好，下面不落實(shí)。

　　換言之，1994年的分稅制改革后存在的一些問題，是需要進(jìn)行再次改革得到解決的。

　　□對(duì)話

　　焦點(diǎn)1

　　幾級(jí)財(cái)政分錢才算合理?

　　財(cái)政體制改革只有兩個(gè)層次

　　京華時(shí)報(bào)：分稅制改革歸根結(jié)底是中央和地方如何分錢的問題。有人提出，現(xiàn)在的從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政，應(yīng)改為中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政。這樣分配是否合理?

　　劉尚希：這個(gè)提法是不科學(xué)的，也不可能在我國(guó)做到。按照五級(jí)政府去理解分稅制，是一個(gè)誤區(qū)。我國(guó)財(cái)政制度改革，應(yīng)該著眼于對(duì)公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)進(jìn)行不同程度細(xì)分，并分權(quán)至不同層級(jí)政府，這樣不同層級(jí)政府也需履行相應(yīng)責(zé)任。簡(jiǎn)單縮減行政層級(jí)是不適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的。

　　從政府層級(jí)來看，我國(guó)有五級(jí)政府，而從國(guó)家治理來觀察，我國(guó)是兩級(jí)架構(gòu)，即中央與地方之間分權(quán)治理。也就是說，中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，跟地方內(nèi)部省、市、縣、鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系具有本質(zhì)的不同，不能同等看待。

　　這意味著財(cái)政體制改革要分兩個(gè)層次來進(jìn)行，一是在國(guó)家層面，二是在地方層面。在國(guó)家層面的財(cái)政體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)，在地方層面的財(cái)政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

　　焦點(diǎn)2

　　各層級(jí)如何分錢才合理?

　　國(guó)家統(tǒng)籌兼顧地方因地制宜

　　京華時(shí)報(bào)：國(guó)家和地方兩個(gè)層面如何進(jìn)行財(cái)政體制改革?地方又下轄眾多層級(jí)，哪種方式才是解決之道?

　　劉尚希：國(guó)家層面的改革，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系仍要堅(jiān)持分稅制，不能動(dòng)搖。其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求，這樣有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。同時(shí)要理順橫向的政府間財(cái)政關(guān)系，各部門政策要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是在財(cái)力的支撐能力上要算賬，要有協(xié)調(diào)機(jī)制。也就是說，財(cái)力與事權(quán)要匹配，首先要有頂層設(shè)計(jì)，充分考慮到從上到下的財(cái)政能力。

　　而地方不一定照搬國(guó)家層面的分稅制，可因地制宜。各地在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無(wú)法從國(guó)家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級(jí)政府之間。

　　省以下的解決之道，不在于縮減層級(jí)，而在于明確轄區(qū)財(cái)政責(zé)任。省級(jí)政府的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，不但要管好本級(jí)財(cái)政，還要考慮省域內(nèi)市縣鄉(xiāng)間的縱向財(cái)政平衡和各地市間的橫向平衡。像俄羅斯的“套娃”，大的總套著小的，上一級(jí)管著下一級(jí)，那么“地方財(cái)政”就會(huì)成為一個(gè)有機(jī)整體，地方內(nèi)部就可以實(shí)現(xiàn)平衡。

　　焦點(diǎn)3

　　如何保證地方有錢辦事?

　　“財(cái)力”“事權(quán)”應(yīng)保證相匹配

　　京華時(shí)報(bào)：2007年開始，國(guó)家將中央與地方“財(cái)權(quán)與事權(quán)”相匹配轉(zhuǎn)為了“財(cái)力與事權(quán)”相匹配，這意味著中央淡化財(cái)權(quán)，強(qiáng)調(diào)更多通過轉(zhuǎn)移支付來滿足地方對(duì)財(cái)力的需求。怎樣才能使從中央到地方各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)力基本匹配？

　　劉尚希：財(cái)權(quán)主要與稅種劃分相關(guān)。財(cái)力則是指一級(jí)政府可支配的財(cái)政收入，包括自籌的和上級(jí)轉(zhuǎn)移的。對(duì)落后地區(qū)而言，“財(cái)權(quán)”的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，而“財(cái)力”才是最重要的。

　　對(duì)地方政府而言，未來財(cái)政體制變革的方向，應(yīng)該是加大保障“財(cái)力”與“事權(quán)”相匹配。

　　后續(xù)改革應(yīng)建立財(cái)政“轄區(qū)責(zé)任”機(jī)制，省政府要對(duì)本省轄區(qū)范圍內(nèi)橫向的各地州市和縱向的各級(jí)政府之間財(cái)力平衡負(fù)責(zé)，要著眼于全省范圍內(nèi)橫向、縱向?qū)崿F(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，而不能只顧省本級(jí)。同時(shí)，對(duì)省政府也要有約束機(jī)制，要求省必須向下轉(zhuǎn)移財(cái)力；市級(jí)政府也需要對(duì)轄區(qū)內(nèi)各縣的財(cái)力平衡負(fù)責(zé)，例如縣里教師發(fā)不出工資，市級(jí)政府要首先負(fù)責(zé)，其次才是省級(jí)政府的責(zé)任，最后才是中央的責(zé)任。在財(cái)政責(zé)任順序上如果搞錯(cuò)了，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的治理缺陷。

　　焦點(diǎn)4

　　“跑部進(jìn)京”要錢如何成為歷史?

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)入地方預(yù)算

　　京華時(shí)報(bào)：每到歲末年終，各地“跑步進(jìn)京”向各部委要錢成為一景。今后如何科學(xué)合理地滿足地方辦事的財(cái)政支出需求？

　　劉尚希:我國(guó)財(cái)政收入已經(jīng)超過10萬(wàn)億元，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也越來越大，2012年達(dá)4萬(wàn)億元。這導(dǎo)致不但各個(gè)部門手中有一把米，各司、處手中也有一把米，弄得地方到處“跑部進(jìn)京”求錢。地方各級(jí)政府甚至駐京辦也越來越多。轉(zhuǎn)移支付與各部門的權(quán)力糾結(jié)在一起，將是下一步改革的一大難題。

　　我國(guó)應(yīng)該出臺(tái)財(cái)政責(zé)任法，來落實(shí)各級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任，預(yù)防“縣鄉(xiāng)財(cái)政哭爹喊娘去要錢”問題的出現(xiàn)。從法律上建立地方各級(jí)政府的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，這樣才能從根本上矯正各級(jí)政府只關(guān)心本級(jí)財(cái)政的狀態(tài)，避免基層財(cái)政陷入困境。最終目的是建立各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的法律保障。如此一來，“省直管縣”的要求也會(huì)逐漸消失。

　　要更科學(xué)地滿足地方事權(quán)的財(cái)政支出需求，使轉(zhuǎn)移支付更合理，首先需要提高中央部門預(yù)算的透明度，特別是要強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的公開性，同時(shí)逐步減少各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都應(yīng)該進(jìn)入地方預(yù)算，加強(qiáng)地方政府財(cái)政的統(tǒng)籌能力，對(duì)資金的使用加強(qiáng)監(jiān)管。

　　焦點(diǎn)5

　　地方財(cái)力緊張上收事權(quán)能否解決?

　　決策權(quán)需下放執(zhí)行權(quán)要上移

　　京華時(shí)報(bào)：在分稅制改革中，將事權(quán)上收是一項(xiàng)重要工作嗎?哪些事權(quán)宜上收，為什么?

　　劉尚希：在分稅制改革中我支持同時(shí)上收部分事權(quán)，這確實(shí)能解決一些地方財(cái)力不足的問題。事權(quán)上收分為國(guó)家和地方兩個(gè)層次，體現(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)和執(zhí)行權(quán)上移兩方面。在國(guó)家層面，包括決策權(quán)和審批權(quán)的下移，同時(shí)上移一些執(zhí)行權(quán)。這樣能改變一些財(cái)力和事權(quán)脫節(jié)的問題。目前我國(guó)已經(jīng)下移和取消了一些行政審批權(quán)。后續(xù)還應(yīng)該繼續(xù)將一些執(zhí)行權(quán)上移。這樣也有利于避免因事權(quán)過度下移而導(dǎo)致的財(cái)力下移規(guī)模越來越大。

　　就地方而言也是一樣的。目前一些省已經(jīng)推行了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的做法，這其實(shí)就是下放決策權(quán)(審批權(quán))。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期履行義務(wù)教育的事權(quán)，現(xiàn)在基本都上移到了縣一級(jí)。這大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任，也強(qiáng)化了對(duì)義務(wù)教育的財(cái)力保障。在地方層面，將地方事權(quán)中的部分決策權(quán)下移，同時(shí)將部分執(zhí)行權(quán)上移是必要的，但這種調(diào)整的力度、規(guī)模應(yīng)因地制宜，絕不能搞一刀切式的齊步走。

　　需要指出的是，無(wú)論決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)怎么調(diào)整，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)不能削弱，監(jiān)管責(zé)任應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化。

　　京華時(shí)報(bào)：有專家提出應(yīng)把社保等事權(quán)上收中央。這樣做有何益處?

　　劉尚希：社保關(guān)乎社會(huì)安全，是民生風(fēng)險(xiǎn)的兜底機(jī)制，無(wú)論是在決策上，還是執(zhí)行上，中央都應(yīng)擔(dān)負(fù)起更多責(zé)任。社保領(lǐng)域一些關(guān)乎基本保障的執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任可以逐漸上移到國(guó)家層面。例如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)可逐步上升到統(tǒng)籌層次。既能方便參保者轉(zhuǎn)移接續(xù)社保以及領(lǐng)取保險(xiǎn)待遇，也能在減輕地方財(cái)政壓力的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)和人員流動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

　　但是，簡(jiǎn)單地全部由中央來履行其社保事權(quán)也是不可能的，社保統(tǒng)籌層次的上移需要逐步推進(jìn)。

　　-名詞解釋·分稅制

　　通俗來說，分稅制主要是解決中央與地方分錢和分權(quán)的問題。分稅制改革有望進(jìn)一步使各稅種收入在中央與地方間有效分配，讓政府收入和支出責(zé)任更對(duì)稱。中央與地方也將依靠各自的財(cái)力支撐，更合理地落實(shí)各種事權(quán)，解決在民生、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域的支出需求。2007年，十七大報(bào)告就財(cái)稅體制改革問題采納了“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的提法，財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希正是國(guó)內(nèi)該原則的最早提出者。