內(nèi)部人士：養(yǎng)老金并軌重在轉(zhuǎn)機制而非降待遇

　　養(yǎng)老：需要轉(zhuǎn)變的觀念

　　據(jù)接近人社部的人士透露，養(yǎng)老金“并軌”重在轉(zhuǎn)機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，適當調(diào)整公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

　　而接受人社部委托制定養(yǎng)老保險改革方案的專家表示，延遲退休政策的第一步，應(yīng)是先對提前退休的現(xiàn)象予以規(guī)范。目前，中國居民領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均年齡為53歲，而在目前的退休人員中，繼續(xù)在崗從業(yè)的超過20%。

　　三中全會后的養(yǎng)老改革

　　文/《財經(jīng)國家周刊》記者 劉琳 劉明霞

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，用480個字，勾勒出未來社會保障制度的頂層設(shè)計，將“更加公平可持續(xù)”作為社保體系建設(shè)的目標。

　　“在這一輪社會保障制度的改革中，養(yǎng)老保險制度的改革是重點。在《決定》中，雖然每條只有一句話，但是可以看到養(yǎng)老保險制度改革的總體思路、總體部署?！比肆Y源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時說。

　　多位受訪者表示，《決定》中提到的有關(guān)養(yǎng)老保險制度改革的多項舉措都符合預(yù)期。其中，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌、研究漸進式延遲退休年齡、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，或?qū)⒊蔀橄乱徊礁母锿七M的重點。

　　央地關(guān)系考驗全國統(tǒng)籌

　　養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已列入“十二五”規(guī)劃，在《決定》中，對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的表述為“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，相對于“推進”、“研究”等詞，“實現(xiàn)”一詞更表現(xiàn)出政府落實此項改革的力度。

　　金維剛告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，全國統(tǒng)籌的實施方案一定會按照“十二五”規(guī)劃的要求，在規(guī)定時間內(nèi)出臺。

　　養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一政策目標雖然已經(jīng)提出多年，但是目前連省級統(tǒng)籌也沒能完全實現(xiàn)。2012年社?；饘徲媹蟾嬷酗@示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標準。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省級統(tǒng)籌以及全國統(tǒng)籌的主要阻力，在于央地之間的利益博弈。金維剛指出，2012年養(yǎng)老保險基金結(jié)余2.4萬億，但一半以上集中在東部幾個省市，中西部許多地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老金收支缺口，需要中央財政轉(zhuǎn)移支付進行發(fā)放。

　　記者從接近人社部的人士處了解到，在有些地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支失衡，需要中央大量補助的同時，經(jīng)濟發(fā)達省份則形成了超過千億元的養(yǎng)老保險基金結(jié)余，卻由于未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央不能調(diào)劑使用。

　　在養(yǎng)老保險補助方面，多年來也形成了地方依賴中央的格局，2010年中央和地方兩級財政對基本養(yǎng)老保險的補助資金為1851億元，其中中央財政占86%。

　　中國人民大學(xué)社會保障研究中心受國家發(fā)改委委托，目前正在草擬養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案。該中心副主任楊立雄對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，方案最大的難點，在于采用什么樣的方法，既能減少發(fā)達地區(qū)對于“被統(tǒng)籌”的阻力，照顧其利益，同時又能讓欠發(fā)達地區(qū)受益，并保證他們的征繳積極性，避免完全依靠中央轉(zhuǎn)移。

　　楊立雄認為，在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌時，應(yīng)在中央建立調(diào)劑金，讓有結(jié)余的省份拿出一部分放到中央形成基金，然后這個基金就可以用來分配到養(yǎng)老保險基金虧空比較嚴重的省份。

　　他強調(diào)，不要把所有的基金結(jié)余都收到中央來，那樣發(fā)達地區(qū)就沒有積極性。也不能讓不發(fā)達的省份就等著中央發(fā)錢，應(yīng)當要調(diào)動起自己征收養(yǎng)老金的積極性?！梆B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，關(guān)鍵就是設(shè)立好激勵機制?！?/p>

　　中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中對記者表示，統(tǒng)籌的另一層含義，是以財政為主，統(tǒng)一個人所得稅和社會養(yǎng)老保險的個人繳費，形成國民養(yǎng)老金。如此，即使由于收入過低而沒有繳納養(yǎng)老保險的人，也能夠得到一份基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其本質(zhì)相當于現(xiàn)在的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，但是其水平會進一步提高。

　　“并軌”有待財政埋單

　　人力資源和社會保障部副部長胡曉義近日表示，將從五個方面推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革，一是統(tǒng)賬結(jié)合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，四是改革基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，五是建立職業(yè)年金。

　　對于改革后機關(guān)事業(yè)單位人員待遇問題，胡曉義并未提及?！敦斀?jīng)國家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，這一點是導(dǎo)致上一輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革沒能順利推進的糾結(jié)點，也是本輪改革方案設(shè)計時著重考慮的一個問題。

　　2008年初，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。2009年1月，人社部正式公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，對這項改革路徑給出清晰勾畫。

　　近6年過去，由于受多重因素限制，各試點省市進展緩慢。

　　一位接近決策層的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，過去幾年，一直是人社部一家主要倡導(dǎo)和推動這項改革，其他部委并沒有太多實質(zhì)性的回應(yīng)。

　　在上一輪地方改革試點中，并沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化，只籠統(tǒng)提到要建立職業(yè)年金，沒有具體細節(jié)和收入彌補措施。

　　而據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，此項改革的目標是將80%-90%的養(yǎng)老金替代率下調(diào)至50%左右。養(yǎng)老金替代率是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動者退休前后生活水平差異的基本指標之一。

　　上述接近人社部的人士表示，未來的改革方案重在轉(zhuǎn)機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，來適當調(diào)整公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

　　改革方案還包括，同步推進機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，以免造成機關(guān)和事業(yè)單位職工之間的群體分化和新的社會不公；并且要將機關(guān)和事業(yè)單位職工納入統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度；機關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險繳納，也按照企業(yè)職工的模式推進，應(yīng)明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。

　　一些學(xué)者對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，此項改革不應(yīng)再推遲。國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長貢森認為，社會上之所以對延遲退休表現(xiàn)出反彈態(tài)度，與養(yǎng)老金“雙軌制”有著密切聯(lián)系。“許多人會想，既然養(yǎng)老金有缺口，為什么不調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平，卻要延長退休年齡？” 他分析說，在發(fā)達國家，養(yǎng)老保險的公平問題主要體現(xiàn)為代際公平，但是在中國則是代際公平與群體公平并存且相互纏繞，令問題變得更為復(fù)雜。如果不能解決好當代人之間的群體公平問題，那么很可能也將影響?zhàn)B老金運轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。

　　對此，上述接近人社部的人士表示，考慮到政策推行的順暢，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老體制改革有可能在延遲退休政策之前啟動。

　　延遲退休亟需社會共識

　　延遲退休政策的信號一經(jīng)釋放，就引發(fā)這樣那樣的爭論。“增加艱苦崗位工作人士的工作時長”、“加劇就業(yè)緊張形勢”等反對聲音迭起。但不少社保專家認為，隨著人均壽命不斷增長、受教育年限持續(xù)提高，延遲退休是維系養(yǎng)老金制度正常運轉(zhuǎn)的必然選擇。

　　《決定》為上述爭論給出了基調(diào)，提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這也是這項政策第一次寫進中央文件。

　　中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授姜向群向記者測算，參保人延遲一年退休，中國可減少養(yǎng)老金支出490億元，并可增加繳費230億元，相當于多收入720億元，如果推遲5年退休，就能增加3500億元，按照2011年全國平均水平計算，足夠支付2000萬人一年的養(yǎng)老金。

　　人社部副部長胡曉義在《決定》公開后表示，所謂漸進式延遲退休年齡有三方面內(nèi)容，第一是有一個預(yù)告期，提前幾年告知社會；第二要分步驟，可能會考慮從現(xiàn)在規(guī)定的退休年齡最低的群體開始；第三，要“邁小步”，以“一年提高幾個月”這樣的方式，一步一步來，用較長的一段時間逐步完成平滑過渡。

　　記者從接受人社部委托制定養(yǎng)老保險改革方案的專家處了解到，推行延遲退休政策的第一步，應(yīng)先對提前退休的現(xiàn)象予以規(guī)范。

　　現(xiàn)行男性60歲退休、女干部和科技人員55歲退休，以及女工人50歲退休的政策，是從1951年起開始實行的。在過去多年，為配合國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家先后出臺了一系列提前退休政策，最低標準是女性40歲便可以辦理提前退休。

　　人社部門的數(shù)據(jù)顯示，中國居民的實際退休年齡比法定年齡還要低不少。由于現(xiàn)實中實行了一些提前退休政策，中國居民領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均年齡僅有53歲，其中男性大約為56歲，女性還不到50歲。

　　退休年齡過低并不意味著給年輕人騰出了更多就業(yè)崗位。在目前的退休人員中，繼續(xù)在崗從業(yè)的超過了20%。

　　在規(guī)范提前退休之后，第二步則應(yīng)把女性的退休年齡推遲。可以先將女工人的退休年齡與女干部、事業(yè)單位的女職工統(tǒng)一起來。然后再將女性的退休年齡整體提高，縮小與男性退休年齡之間的差距?！案鶕?jù)國際經(jīng)驗，男女退休年齡差兩歲是比較合適的?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

　　最終形成的方案并不會對所有人采取一刀切的辦法。金維剛透露，政策對不同的群體將會產(chǎn)生不一樣的影響，還會針對特殊群體出臺相應(yīng)的妥善安排。記者從人社部社保研究所了解到，目前延遲退休政策的出臺還沒有時間表，也沒有形成具體方案，仍處于研究討論階段。

　　多位專家認為，政策應(yīng)當機立斷，盡快確定方案。貢森對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，如果現(xiàn)在開始啟動，那么每年可能延后退休兩三個月，對人們不會有太大影響。但如果再過幾年啟動，那時的老齡化問題更為嚴重，也許每年就要延后六七個月了。“調(diào)整來得越晚，對社會沖擊越大?！?/p>

　　“不應(yīng)因為擔心引起社會一些反彈，而猶豫不決?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)社會保障研究中心主任褚福靈表示。社會上的某些強烈反應(yīng)，與其說是政策調(diào)整造成的，不如說是不了解政策到底將如何調(diào)整而造成的?！澳阋贸稣?，才能消除大家疑慮。所以人社部門要加快研究，達成共識?！?/p>

　　被放大的焦慮

　　養(yǎng)老金缺口、延遲退休、以房養(yǎng)老等新聞每每見諸報端，都會輕易撩撥人們的神經(jīng)，引起全社會范圍的關(guān)注。養(yǎng)老已與住房、教育、醫(yī)療一道，成為全民焦慮的話題。

　　導(dǎo)致焦慮的主要原因是，人們擔心養(yǎng)老金是否將面臨支付危機。目前，關(guān)于養(yǎng)老金缺口的數(shù)據(jù)有各種版本。中國社科院有專家表示，2011年中國養(yǎng)老保險個人賬戶的虧空為2.2萬億元，相當于每個國民都背上1500多元的債務(wù)。這些數(shù)據(jù)令受眾對養(yǎng)老金感到一些危機感。事實上，養(yǎng)老金缺口是一個較為復(fù)雜的概念， “缺口”、“虧空”的具體界定十分重要。

　　目前，中國的基本養(yǎng)老保險體系包括城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱城居保)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱新農(nóng)保)。部分地區(qū)將新農(nóng)保、城居保合并，形成了城鄉(xiāng)居民保險。各類社保都有其資金池，而新農(nóng)保、城居保的規(guī)模較小，其支付在較大程度上依賴于財政補貼。因此，“缺口”是指哪部分，這一點對結(jié)論大有影響。

　　《財經(jīng)國家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，從更為宏觀的角度看，按照是否計入了財政補貼、是否計入了歷年積累基金，養(yǎng)老金收支的缺口在計算上也會有較大不同。而從時間角度看，當期與中長期的收支缺口，更是兩碼事。

　　在沒有說清楚以上一系列界定的情況下，大談缺口數(shù)據(jù)是缺乏實際意義的。但即便如此，受眾情緒仍然被超出預(yù)期的數(shù)字所綁架，往往缺口越大，越能引起人們的關(guān)注，傳播也更加迅速。

　　受眾對網(wǎng)上缺口數(shù)據(jù)的盲信只是表象，其背后是彌漫于整個社保與民生領(lǐng)域的不安情緒，民眾對養(yǎng)老金支付能力的疑慮和焦慮在一定程度上被放大了。與以上數(shù)據(jù)相比，來自一些其他機構(gòu)測算的數(shù)據(jù)，則反映了相反的局面。

　　較為權(quán)威的數(shù)據(jù)是2012年8月國家審計署發(fā)布的全國社會保障資金審計結(jié)果。該報告顯示，截至2011年底，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余約1.85萬億元，全國新農(nóng)保、城居保、城鄉(xiāng)居保三項社會養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余1635.53億元。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長貢森認為，從養(yǎng)老金當期缺口來看，可分為三種，第一種是當年養(yǎng)老保險基金征繳收入抵不上支出所產(chǎn)生的缺口；第二種是加上財政補助，也抵不上支出而產(chǎn)生的缺口；第三種是以上兩項再加上歷年積累基金，還是抵不上支出的缺口。

　　2012年，中國有17個省級單位發(fā)生了第一種缺口，沒有省級單位發(fā)生第二、三種缺口。貢森認為，這表明短期內(nèi)中國養(yǎng)老金缺口整體可控，即使多個省份出現(xiàn)了當年收不抵支的情況，在財政補助下，缺口都有能力彌補。接受記者采訪的多位人士表示，最起碼3-5年內(nèi)，中國不會出現(xiàn)養(yǎng)老金的支付危機。

　　從長期缺口來看，中國銀行的一份研究報告指出，2030年中國企業(yè)養(yǎng)老保險的隱含債務(wù)，相當于當年GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的38%左右，2050年這一比例將提高至60%左右。

　　與國際比較顯示，上述缺口屬于較低水平。目前，幾乎所有經(jīng)合組織成員國的隱含債務(wù)都不低于GDP，有的甚至達到GDP的2-3倍。

　　值得關(guān)注的是，經(jīng)合組織國家正在根據(jù)長期隱含債務(wù)的規(guī)模對養(yǎng)老金政策做出積極調(diào)整，其主要對策就是隨著人口壽命延長，提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。中央財經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心主任褚福靈認為，中國在推行漸進式延遲退休年齡等改革措施后，養(yǎng)老金的支付能力具有長期可持續(xù)性。

　　養(yǎng)老責(zé)任說

　　2013年9月的某一天，中國60歲以上老年人的數(shù)量，悄然突破了2億。

　　按照近幾年中國每年新增超過60歲人口的數(shù)字來計算，每一天都有接近25000人進入到60歲以上老年人的行列。

　　一個不爭的事實是，中國的人口老齡化在快速發(fā)展。到本世紀30年代中國將進入老齡化的高峰期，并持續(xù)近40年時間。根據(jù)測算，2050年，中國職工的撫養(yǎng)比將從現(xiàn)在的3個職工養(yǎng)一個退休人員，變成1.5個職工養(yǎng)一個退休人員。

　　未來，我們該如何養(yǎng)老？

　　這一問題不僅是中國面臨的難題。包括丹麥、芬蘭、新加坡、美國等多個國家，都面臨老齡化加劇背景下，養(yǎng)老金支付壓力沉重的困境。尤其在2008年金融危機爆發(fā)后，這一問題更加迫切。

　　觀察這些國家的政策路徑可以發(fā)現(xiàn)，延遲退休是大勢所趨。

　　丹麥是北歐高福利國家之一，歐債危機以來，其高福利制度難以持續(xù)。鑒于此，丹麥政府規(guī)定從2014年開始，丹麥公民提前退休的年限，將逐漸從5年減為3年，其法定退休年齡將從65歲逐漸延長至70.5歲。此外，丹麥政府還減少了部分富裕人群領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的金額。

　　在新加坡，法定退休年齡為62歲。從2012年開始，新加坡規(guī)定雇主必須向符合身體健康條件的雇員提供為期三年的返聘合同，合同一年一簽，實際上變相將退休年齡延長至65歲。

　　在中國，近兩年來，延遲退休、以房養(yǎng)老等話題，之所以在全社會引起軒然大波，其中一個重要原因便是，在人們的觀念中，居民養(yǎng)老完全屬于政府職責(zé)，因此質(zhì)疑政府是否在推脫責(zé)任。

　　強調(diào)政府對于居民養(yǎng)老的責(zé)任固然重要，敦促盡快建立完善社會保障制度是改變現(xiàn)狀的重要途徑。但是，政府對養(yǎng)老問題只能承擔有限責(zé)任。

　　除了延遲退休以外，一個學(xué)界達成的共識是應(yīng)構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，這是緩解政府養(yǎng)老金支付壓力的同時，保障大多數(shù)老年人生活質(zhì)量的關(guān)鍵。

　　以美國養(yǎng)老保險制度為例，其體系分為三個層次，即國家強制性保險、私營企業(yè)養(yǎng)老金計劃、個人儲蓄性保險。

　　美國私營企業(yè)養(yǎng)老金計劃已有近百年歷史，到目前為止已有55%的員工參加了這項計劃。這是美國的私營企業(yè)間人才競爭的有力砝碼。

　　中央財經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心主任褚福靈認為，中國多層次的社會保障體系應(yīng)該分為四個層次：

　　第一個層次，面向全體國民的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險。這個制度的主要意義在于體現(xiàn)公平，人人都有；第二個層次，是將職工基本養(yǎng)老保險制度繼續(xù)完善；第三個層次是發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、個人年金，作為補充養(yǎng)老保險；第四個層次是面向高齡老年居民、貧困老年人的老年津貼制度和老年低保制度。

　　雖然在學(xué)界和政府層面，對于多層次養(yǎng)老保險體系如何構(gòu)建存在多種方案，但是“多層次”是普遍達成的共識。

　　以褚福靈思路為例，在以上四個層次中，第一、第四層次屬于政府責(zé)任，第二層次中，個人與企業(yè)承擔部分責(zé)任，第三部分則屬于個人或企業(yè)責(zé)任。需要強調(diào)的是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與老年津貼、低保制度，其作用是讓全體老年人都擁有最基本的生活保障，它是普惠制的，而非錦上添花。老年人要想追求更高的生活質(zhì)量，則需要更多依靠個人與市場的力量。

　　一個有意思的現(xiàn)象是，在一些國家，退休后居民在健康水平允許的情況下，自愿繼續(xù)工作的現(xiàn)象越來越多。

　　在日本，退休后老年人收入來源中，有40%為繼續(xù)勞動所得，50%來自國家養(yǎng)老金，10%是個人資產(chǎn)儲備所得。

　　芬蘭是較早實施彈性退休政策的國家，2005年芬蘭規(guī)定職工可以在63歲到68歲之間退休，政策實施當年，芬蘭符合退休年齡的4萬人中，只有大約1萬人申請了退休，大部分都選擇留在工作崗位上。芬蘭媒體報道稱，人們愿意繼續(xù)工作的，大多是為了體現(xiàn)自身價值。

　　在轉(zhuǎn)變了養(yǎng)老完全靠政府的觀念后，也許在不久的將來，中國也將出現(xiàn)上述景象。

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