北京：降低PM2.5首次納入立法 排污權(quán)交易買二用一

　　王安順稱治污“就得有一股狠勁” “大氣污染防治條例”今審議 罰則占三成 排污權(quán)交易“買二用一”

　　降低PM2.5 首次納入立法

　　今天上午，備受關(guān)注的《北京市大氣污染防治條例（草案）》接受市十四屆人大二次會(huì)議審議。歷經(jīng)3次常委會(huì)審議，最新兩項(xiàng)條例草案又有新變化，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標(biāo)，首次納入立法予以明確。

　　上午，市長王安順參加朝陽代表團(tuán)全團(tuán)會(huì)審議時(shí)表示，要打好環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，空氣環(huán)境是最大的民生問題，是人生存最基本的要素。對于大氣污染防治，政府是第一主體，全市人民都要參與，就得有一股狠勁。

　　王安順表示，對于大氣污染防治，將堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)決治理違法違規(guī)行為，學(xué)習(xí)好、宣傳好、落實(shí)好，有了法就必須按法處理。把這個(gè)執(zhí)行好，一定會(huì)有改善。

　　歷經(jīng)3次常委會(huì)審議、召開立法聽證會(huì)、各界座談會(huì)……大氣污染條例草案不斷征求意見、修改完善，已從96條“擴(kuò)容”到129條。市人大法制委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，地方性立法經(jīng)過如此多的“步驟”，在北京實(shí)屬少數(shù)。

　　草案設(shè)置總則、共同防治、重點(diǎn)污染物排放總量控制、固定污染源污染防治、機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治、揚(yáng)塵污染防治、法律責(zé)任和附則，共八章。

　　《法制晚報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，除了“停車三分鐘熄火”鎖定八類區(qū)域、露天燒烤可加倍處罰無上限等公眾熱議的條款外，草案再添新變化，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標(biāo)，首次納入立法予以明確。

　　同時(shí)，明確大氣污染防治應(yīng)以降低大氣中的細(xì)顆粒物濃度（PM2.5）為目標(biāo)，從源頭到末端全過程控制污染物排放，嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行污染物排放總量和濃度控制，加快消減排放總量。

　　2013年，本市PM2.5年均濃度達(dá)89.5微克/立方米，是國家標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍。在今年的市政府工作報(bào)告中，首次提出PM2.5要下降5%。

　　罰則占三成 罰款高于治理成本

　　解讀釋義：市人大常委會(huì)副主任柳紀(jì)綱上午表示，設(shè)計(jì)這些條款的指導(dǎo)思想是要提高違法成本，即排污成本要高于治理成本，使排污者不敢排污，起到法懸人懼的作用。這也是嚴(yán)防嚴(yán)治原則的具體體現(xiàn)。

　　針對目前“守法成本高，違法成本低”的怪圈，柳紀(jì)綱透露，市環(huán)保局通過初步測算，設(shè)定的處罰條款基本都高于治理成本。特別是對惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規(guī)定了加倍處罰和上不封頂?shù)奶幜P條款。

　　“按日計(jì)罰” 執(zhí)法部門直接實(shí)施

　　解讀釋義：柳紀(jì)綱表示，正在審議中的國家《環(huán)境保護(hù)法（草案）》中就有按日處罰制度，如正式頒布，執(zhí)法部門可直接依法實(shí)施按日計(jì)罰。

　　同時(shí)，草案中還規(guī)定，違反環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)，污染大氣環(huán)境，受到相應(yīng)處罰的企業(yè)及其負(fù)責(zé)人由環(huán)保及相關(guān)部門向社會(huì)公布曝光，納入企業(yè)信用系統(tǒng)，并規(guī)定了依法追究民事和刑事責(zé)任的條款。

　　排污權(quán)交易 條款從刪除到“復(fù)活”

　　法晚發(fā)現(xiàn)：曾因考慮“排污單位加快壓減污染物排放總量”需要而刪除的排污權(quán)交易制度條款“復(fù)活”。草案相關(guān)規(guī)定調(diào)整為：本市在嚴(yán)控重點(diǎn)大氣污染物排放總量，實(shí)行排放總量消減計(jì)劃的前提下，按有利于總量減少的原則，可試行大氣污染物排污權(quán)交易制度。市環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定辦法，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　解讀釋義：柳紀(jì)綱表示，考慮到目前北京大氣污染物遠(yuǎn)超過環(huán)境容量的實(shí)際情況，現(xiàn)階段的主要任務(wù)是盡快消減排放總量，因此，必須在總量控制、盡快消減總量的前提下才能開展交易。

　　北京開展排污權(quán)交易按最嚴(yán)格、最有利于污染物減排的方式進(jìn)行。

　　首先，要進(jìn)行最嚴(yán)格的排污權(quán)分配，通過排污許可證的方式，向各排污單位下達(dá)逐年減少的排污權(quán)指標(biāo)。

　　第二，與環(huán)評制度相結(jié)合。

　　第三，實(shí)行減量化交易，即“買二用一”，企業(yè)購買2個(gè)單位的排污權(quán)才能獲得1個(gè)單位的排污權(quán)。

　　排污權(quán)交易方式

　　“共同防治” 條例增設(shè)專門章節(jié)

　　法晚發(fā)現(xiàn)：條例草案中專門設(shè)置了“共同防治”章節(jié)。

　　解讀釋義：立法明確，防治大氣污染是全社會(huì)的共同責(zé)任，應(yīng)建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、單位施治、全民參與、社會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制。明確了各防治主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，法人共同參與、共同負(fù)責(zé)的公共治理體系。其中，市政府對大氣污染防治工作負(fù)總責(zé)，區(qū)縣政府在各自轄區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　此外，對有關(guān)行政主管部門的職責(zé)、有關(guān)單位的責(zé)任和義務(wù)，對公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織的利益和義務(wù)等均做了相應(yīng)規(guī)定。

　　立法過程

　　根據(jù)市委決定，市人大常委會(huì)于2013年初將《北京市大氣污染防治條例》列入計(jì)劃。十四屆人大一次會(huì)議報(bào)告關(guān)于今后五年和2013年工作的建議中，對制定該項(xiàng)法規(guī)作了安排，并經(jīng)大會(huì)批準(zhǔn)。

　　第1 階段

　　市政府起草

　　從去年初開始，市政府研究本市大氣污染的原因、構(gòu)成，制定《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，廣泛征求人民群眾、市政府相關(guān)部門、法律專家的意見，于7月3日市政府常務(wù)會(huì)議通過，提交市人大常委會(huì)審議。

　　第2 階段

　　市人大常委會(huì)審議

　　市人大常委會(huì)分別于2013年7月、9月、11月進(jìn)行了三次審議。針對審議中提出的意見，工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次調(diào)研論證，召開了各類座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)多達(dá)20幾場，并到市政府相關(guān)部門進(jìn)行多次調(diào)研。

　　其間，市人大在代表團(tuán)活動(dòng)和大會(huì)前代表活動(dòng)中兩次征求代表意見，還專門組織召開了三場市人大代表座談會(huì)，直接聽取意見。

　　根據(jù)委員、代表、群眾、專家的審議意見，草案修改為八章129條。

　　第3 階段

　　向市委常委會(huì)匯報(bào)

　　2013年11月14日，市人大常委會(huì)黨組向市委常委會(huì)匯報(bào)修改完善的草案，市委常委會(huì)決定將法規(guī)草案交由市政協(xié)協(xié)商。根據(jù)市委交付的市政協(xié)的修改意見，市人大對草案進(jìn)行了多處修改和完善。

　　21日，在市人大常委會(huì)第七次會(huì)議上通過了提請市十四屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議的議案。

　　接舉報(bào)不查處 可追刑責(zé)

　　草案中增加了依法追究行政部門不依法履責(zé)、查處的法律責(zé)任。環(huán)保行政主管部門和有關(guān)行政主管部門在大氣污染防治工作中的不作為行為，由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　大氣污染致?lián)p 起訴索賠

　　針對代表和專家意見，草案對排污單位承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的內(nèi)容進(jìn)行了修改。草案最新規(guī)定，造成大氣污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，對直接遭受損失的單位或個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可起訴。當(dāng)事人也可直接起訴。

　　治污“對賬單” 每年公布

　　考慮到政府在公共治理機(jī)制中居主導(dǎo)地位，應(yīng)對大氣空氣質(zhì)量負(fù)總責(zé)，草案明確提出，各級政府應(yīng)對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并承擔(dān)十余項(xiàng)具體防治責(zé)任，涉及財(cái)政保障、信息公開、制定排放標(biāo)準(zhǔn)、征收排污費(fèi)、處置突發(fā)事件、區(qū)域防治、責(zé)任考核等職責(zé)。

　　草案修改稿中增加了政府向人大報(bào)告的條款。明確提出，市和區(qū)縣政府應(yīng)每年向本級人民代表大會(huì)報(bào)告本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、大氣污染防治規(guī)劃的完成情況，并向社會(huì)公開。

　　違法企業(yè)黑名單將曝光

　　為加大對違法行為的懲治力度，草案規(guī)定，市環(huán)保行政主管部門及相關(guān)部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布違反大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)，受相應(yīng)處罰的企業(yè)及其負(fù)責(zé)人名單，并錄入企業(yè)信用系統(tǒng)。為便于公眾監(jiān)督，市環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)確定重點(diǎn)污染源單位目錄，并向社會(huì)公開其向大氣排放污染物的監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)信息。

　　控人口入大氣治理立法

　　控制人口，減少生活需求帶來的污染此次也被納入立法。草案中明確，市政府應(yīng)完善和落實(shí)城市總體規(guī)劃，控制人口規(guī)模，優(yōu)化空間布局，合理配置產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等資源，減少生活需求帶來的污染。

　　公民舉報(bào) 反饋處理結(jié)果

　　立法進(jìn)一步完善了舉報(bào)制度。草案規(guī)定，市政府應(yīng)完善污染大氣環(huán)境舉報(bào)制度，向社會(huì)公開舉報(bào)電話，明確有關(guān)政府部門的受理范圍和職責(zé)。有關(guān)政府部門在接到公民舉報(bào)后，應(yīng)及時(shí)依法處理，并將處理結(jié)果反饋給舉報(bào)人。舉報(bào)內(nèi)容經(jīng)查證屬實(shí)的，有關(guān)部門給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。

　　排污建設(shè)項(xiàng)目征公眾意見

　　草案提出，新建、改建、擴(kuò)建向大氣排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)審批。

　　建設(shè)單位應(yīng)在編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)向公眾說明情況，征求意見。未通過環(huán)評的項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。

　　對于可能發(fā)生大氣污染事故的單位，應(yīng)依法制定大氣污染事故和突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，負(fù)責(zé)應(yīng)急處置和事后恢復(fù)。

　　公民可要求公開征排污費(fèi)

　　草案規(guī)定，公民依法享有獲取大氣環(huán)境信息、參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。

　　公民有權(quán)要求市和區(qū)縣政府及其環(huán)境保護(hù)部門依法公開大氣環(huán)境質(zhì)量、突發(fā)大氣環(huán)境事件、排污費(fèi)的征收和使用等信息。

　　污染大氣 公民有權(quán)舉報(bào)

　　公民有權(quán)對污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他有關(guān)部門舉報(bào)。

　　公民發(fā)現(xiàn)市和區(qū)縣政府及其環(huán)保行政主管部門或其他有關(guān)部門，不依法履行大氣環(huán)境管理職責(zé)，或有違法批準(zhǔn)環(huán)境影響評價(jià)文件等行為的，可向其上級政府或監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。

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