畢志強詳解2014年海南省人大立法構(gòu)想及實施舉措

????????——訪省人大常委會副主任、省人大法制委員會主任委員畢志強

????????黨的十八屆三中全會將法治中國寫入改革《決定》，“推進法治中國建設”成為我國新時期法治建設的重要目標。

????????這一時代目標也對我國立法工作者們提出了新的時代要求，如何以立法來引領、推動、保障一個地區(qū)的發(fā)展？如何讓立法更加契合社會前進的腳步、百姓需求的脈搏？在海南，立法工作正在受到全社會的廣泛關(guān)注。省五屆人大二次會議召開前夕，省人大常委會副主任、省人大法制委員會主任委員畢志強接受本報記者專訪，講述過去一年人大立法工作在“法治海南”穩(wěn)步推進中所發(fā)揮的作用，并詳解2014年立法構(gòu)想及實施舉措。

????????記者：省人大立法工作備受社會關(guān)注，您能談談過去一年立法工作取得的成果嗎？

????????畢志強：去年，省五屆人大法制委員會在省委、省人大常委會的領導下，認真貫徹黨的十八大、十八屆三中全會和省第六次黨代會精神，結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動加強和改進立法工作，堅持圍繞大局、服務發(fā)展、突出重點、立以致用的原則，注重加強重點領域立法，著力提高立法質(zhì)量，更加自覺地以立法引領和推動、保障國際旅游島建設，全年審議并提請省人大常委會通過和批準地方性法規(guī)或法規(guī)性決定22件，立法工作取得了新進展。

????????記者：能具體談談去年省人大立法的主要亮點嗎？

????????畢志強：去年，為以立法引領和推動、保障綠色崛起和國際旅游島建設，我們主要搞好五個方面的立法。一是以促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主題，完善經(jīng)濟立法?！逗Ｄ鲜∞r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》、《海南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《海南省信息化條例》、《海南省公路條例》等，都針對相關(guān)經(jīng)濟領域存在的突出問題探求治本之策、規(guī)范管理秩序，體現(xiàn)出對特定產(chǎn)業(yè)領域的立法支持。如，在制定村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例時，著重推動建立全省農(nóng)村地區(qū)建設的規(guī)劃和管理體系，扭轉(zhuǎn)我省農(nóng)村建房長期無規(guī)劃、無管理的局面，這對于完善具有海南特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制意義深遠；在制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例時，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制，加大對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、生產(chǎn)、經(jīng)營的監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識管理，完善農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督檢查措施，對于維護我省公眾健康和保障我省熱帶特色農(nóng)業(yè)發(fā)展十分重要。二是以建設海洋強省為導向，加強海洋立法。為了改變我省海岸帶開發(fā)中一定程度上存在的無章、無序現(xiàn)象，保證我省寶貴的海岸帶資源得到合理利用、可持續(xù)發(fā)展，我們自主起草了《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》獲得通過。還修正了《海南省實施漁業(yè)法辦法》，促進漁業(yè)發(fā)展。三是以譜寫美麗中國海南篇章為主導，繼續(xù)推進生態(tài)立法。保護好飲用水水源，是全省人民生命安全和健康的大事。去年制定的《海南省飲用水水源保護條例》，針對我省飲用水水源遭受各類污染的現(xiàn)象，從強化各級政府責任、建立健全生態(tài)補償機制、加強對污染源的治理等方面進行了規(guī)范，為全省人民能夠喝上干凈水、放心水提供了有力的法制保障。《海南省古樹名木保護管理規(guī)定》等法規(guī)，也無不體現(xiàn)著我們對“生態(tài)家園”的關(guān)注。四是以改善民生為主旨，促進社會領域立法。修正《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險條例》，放寬了享受基本養(yǎng)老保險待遇的條件，穩(wěn)妥解決了歷史遺留問題；修正《海南省燃氣管理條例》，提出優(yōu)先保障城鎮(zhèn)居民用氣，體現(xiàn)便民、惠民原則；及時制定了實施道路交通安全法辦法，為省委要求開展的交通秩序整治工作提供了法律依據(jù)。針對人民群眾反映強烈的交通秩序不佳的問題修訂《海南省實施道路交通安全法辦法》，結(jié)合我省實際大大細化和補充了道路交通行為規(guī)范和管理規(guī)范，有力配合我省道路交通秩序整治。五是以推進政治文明建設為目的，完善地方政權(quán)建設立法。認真吸收黨的群眾路線教育實踐活動中各方面對人大工作的意見，修訂了《海南省人大常委會組成人員守則》、《海南省人民代表大會議事規(guī)則》等，推動人大及其常委會改進作風、提高履職水平。

????????記者：省人大常委會已制定了2014年立法工作計劃，您可否談談主要有哪些立法項目？

????????畢志強：今年，省人大常委會將深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，圍繞貫徹落實省委關(guān)于推動海南全面深化改革的意見和加快國際旅游島建設的部署，更加注重加強立法創(chuàng)新，主要抓好五個方面的立法：一是引領和推動深化改革，增強爭創(chuàng)中國特色社會主義實踐范例的體制活力。比如制定《海南國際旅游島先行試驗區(qū)條例》，推動先行試驗區(qū)的開放和建設；修訂《企業(yè)法人登記管理條例》，制定《海南省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)條例》，修訂《海南省促進科學技術(shù)進步條例》，為完善郵政服務和管理體系修訂《海南省郵政條例》等。二是規(guī)范旅游市場，促進旅游業(yè)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。我們準備適時修訂《海南省旅游條例》和《旅行社管理規(guī)定》等旅游業(yè)單項法規(guī)；為適應我省旅游新業(yè)態(tài)的發(fā)展需要，制定《海南經(jīng)濟特區(qū)自駕租賃車管理條例》。三是保障和改善民生，推進維護社會穩(wěn)定的法制建設。為推動“單獨二孩”政策的啟動實施，將修訂《海南省人口與計劃生育條例》；保障老年人權(quán)益，制定《海南省養(yǎng)老機構(gòu)管理條例》等。四是強化生態(tài)保護，建立生態(tài)文明建設長效機制。擬制定《海南省生態(tài)補償條例》，修訂《海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例》、《海南省自然保護區(qū)管理條例》、《海南省松濤水庫生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》，研究制定《海南中部生態(tài)核心區(qū)保護管理條例》等。五是推進“海洋強省”戰(zhàn)略。擬修訂《海南省實施海域使用法辦法》，研究制定《海南省水產(chǎn)種苗管理條例》等。

????????記者：今年在提高立法質(zhì)量方面有哪些設想？

????????畢志強：如何進一步提高立法質(zhì)量，使我們出臺的各個法規(guī)更具有針對性、實效性和可操作性，是黨的群眾路線教育實踐活動中各方面意見較為集中的一個問題。法制委員會確定把進一步提高立法質(zhì)量作為今后立法工作的一個主要努力方向，對如何圍繞提高立法質(zhì)量大力改進立法工作方式方法作了認真研究和總結(jié)。主要的措施，一是要加快轉(zhuǎn)變思維方式，提高運用特區(qū)立法權(quán)的能力和水平，加強立法創(chuàng)新，并把創(chuàng)新的立足點放在發(fā)揮海南特有的優(yōu)勢上，這樣才能夠在解決海南發(fā)展的重大問題上有所作為。立法實踐中，許多難啃的“硬骨頭”，要運用特區(qū)立法權(quán)這一“利器”去“攻克”。二是要進一步推進民主立法、開門立法，在立法中踐行黨的群眾路線。健全公眾參與立法、人大代表參與立法、專家學者參與立法的機制，深入基層，更多更好地運用立法聽證、立法中評估、法規(guī)草案公開征求意見等形式直接聽取群眾意見，也要更好地利用有關(guān)專家學者等智力資源。三要走“精細化立法”的路子，緊緊圍繞解決實際問題，寫好“關(guān)鍵的那么幾條”，突出重點，繁簡得當，主要條款要做到能具體盡量具體、能明確盡量明確，確保每一項制度“可執(zhí)行、易操作、真管用”。四是要改進法規(guī)草案的起草機制，積極探索法規(guī)起草的新渠道。比如對一些理論性、專業(yè)性比較強的法規(guī)，就可以邀請或吸收有關(guān)方面的大專院校、科研機構(gòu)、專家學者起草。五是要繼續(xù)探索常委會在立法工作中發(fā)揮主導作用的機制和方式，完善工作流程，提高立法工作組織協(xié)調(diào)水平，保證立法工作整體有序、協(xié)調(diào)、高效運行。要注重發(fā)揮有關(guān)部門、團體、研究機構(gòu)各自優(yōu)勢，在更高水平上形成立法工作合力。希望廣大群眾和有關(guān)單位關(guān)注本屆省人大常委會立法規(guī)劃的實施，為高質(zhì)量地完成各個立法項目獻計出力。（本報?？?月6日訊）

????????海南地方立法介紹

????????一、海南地方立法的權(quán)限

????????海南地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，主要有下列立法權(quán)限：

????????1、經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。1988年4月13日七屆全國人大第一次會議通過的關(guān)于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議，授權(quán)海南省人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，在本經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)施行。《立法法》再次規(guī)定了特區(qū)授權(quán)立法。海南經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)是伴隨海南經(jīng)濟特區(qū)設立而專門賦予的一項重要權(quán)力。

????????2、省級人大及其常委會立法權(quán)。海南省人大及其常委會享有憲法及其他法律明確規(guī)定的省級人大及其常委會立法權(quán)，而且是唯一擁有“兩個立法權(quán)”的省級立法機關(guān)。

????????3、較大市立法權(quán)。?？谑腥舜蠹捌涑Ｎ瘯碛休^大市立法權(quán)。其制定的地方性法規(guī)，需報省人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會和國務院備案。三亞市和三沙市雖為地級市，但不屬于《立法法》規(guī)定的“較大的市”，沒有立法權(quán)。

????????4、民族自治地方立法權(quán)。陵水、樂東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個自治縣的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，報海南省人大常委會批準后生效。

????????二、海南地方立法的特點

????????正確把握海南地方立法的特點以及由此而產(chǎn)生的立法要求，對于用好用足“兩個立法權(quán)”至關(guān)重要。

????????1、自主性。海南省人大及其常委會在制定特區(qū)法規(guī)時，只要遵循國家有關(guān)法律和國務院行政法規(guī)的原則或立法精神、立法宗旨，就可以根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和發(fā)展改革的實際需要自主地制定法規(guī)，在具體條文上作出一些不同于法律、行政法規(guī)的變通性、創(chuàng)制性、填缺性規(guī)定。

????????此外，六個民族自治縣的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，自主立法的空間也較大。

????????2、試驗性。海南省人大及其常委會可以根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，就法律或者行政法規(guī)尚未制定的事項，先制定地方性法規(guī)。其目的之一就是讓海南充分利用授權(quán)性立法和職權(quán)性立法，就全國人大及其常委會或國務院暫不宜制定法律或行政法規(guī)的事項先行立法，在海南經(jīng)濟特區(qū)或整個海南省所管轄的行政區(qū)域內(nèi)實施。這表明，海南的立法特別是授權(quán)性立法具有明顯的試驗性、前瞻性和探索性。

????????3、靈活性。根據(jù)規(guī)定，海南可基于自身的具體情況和實際需要，靈活運用不同的立法權(quán)，采取多樣的立法形式進行立法。既可以以授權(quán)性立法主體的身份制定特區(qū)法規(guī)，又可以以職權(quán)性立法主體的身份制定分別適用于海南省、?？谑械牡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章，還可以制定分別適用于六個民族自治縣的自治條例和單行條例。可以說，立法手段靈活，立法形式多樣，這在全國是絕無僅有的。

????????三、海南地方立法的基本程序

????????嚴格、科學的立法程序，是立法的權(quán)威性所要求的，也是立法效率和立法質(zhì)量的基本保障。就我省地方立法而言，法定立法程序主要是：

????????1、準備

????????一是制定立法規(guī)劃和計劃。根據(jù)需要和可能，區(qū)別輕重緩急，有計劃、有重點、有步驟地進行。做到年度有計劃，五年有規(guī)劃，長遠有綱要。《海南省制定與批準地方性法規(guī)條例》根據(jù)《立法法》規(guī)定：“省人大常委會法制工作機構(gòu)負責編制地方立法規(guī)劃草案和年度立法計劃草案”。每屆省人大常委會立法規(guī)劃須經(jīng)省委批準，這是體現(xiàn)黨對立法工作領導的重要方式。每個年度的立法計劃根據(jù)立法規(guī)劃編制，并經(jīng)省人大常委會主任會議批準實施。

????????二是起草法規(guī)案。作出起草決策，組織起草班子，進行調(diào)查研究，擬定法規(guī)框架，起草法規(guī)條文，征求各方意見，重大問題報告，形成正式草案。

????????三是明確立法技術(shù)要求。根據(jù)法規(guī)內(nèi)容確定結(jié)構(gòu)方式以及立法目的、適用范圍、權(quán)利義務、法律責任、實施日期等。

????????2、提出

????????提出法規(guī)案的主體有兩類:一是有關(guān)國家機關(guān)。在代表大會期間，可由大會主席團、人大常委會、專委會、省政府提出法規(guī)案；在常委會期間，可由代表大會主席團交付辦理，或由人大常委會主任會議、專委會、省政府提出法規(guī)案。

????????二是代表團或代表聯(lián)名。省人民代表大會期間，一個代表團或10名以上代表聯(lián)名可提出法規(guī)案；5名以上常委會組成人員聯(lián)名可向常委會提出法規(guī)案。

????????3、審議

????????提交代表大會審議，應經(jīng)表決將法規(guī)案列入會議議程、全體會議聽取提案人說明、代表團審議、有關(guān)專委會審議、法制委員會統(tǒng)一審議等程序。

????????提交常委會審議，應經(jīng)表決將法規(guī)案列入表決會議議程、全體會議聽取提案人說明、分組審議或聯(lián)組審議（有關(guān)單位派人介紹情況）、（有關(guān)專委會審議）、法制委員會統(tǒng)一審議、主任會議審議等程序。

????????4、表決

????????表決，是對贊成、反對、棄權(quán)的一種表態(tài)。表決依照以下規(guī)定進行：（1）公開表決。（2）少數(shù)服從多數(shù)（過半數(shù)方的通過）。（3）表決方式，可采取投票、舉手或者其它方式。（4）表決結(jié)果由會議主持人當場宣布。

????????5、公布

????????法規(guī)案經(jīng)表決通過后，由人大常委會公報或黨報公布標準文本。

????????立法程序，還涉及提案的撤回、法規(guī)草案三審制、表決未通過的處理等規(guī)定。(省人大法工委提供)