貧困縣退出機(jī)制難破題：干部不敢群眾不愿意

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　　退不出的貧困縣

　　針對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣帽子的“只戴不摘＂現(xiàn)狀，在制度層面上的破題或指日可待。

　　全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉3月9日透露，扶貧開發(fā)法正在修訂中，新法將制定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，完善貧困地區(qū)的識(shí)別機(jī)制和退出機(jī)制，防止“鉆空子＂。

　　這意味著，建立國(guó)家級(jí)貧困縣退出機(jī)制，已經(jīng)提上了日程。

　　近來，在這個(gè)問題上，有關(guān)方面可謂密集表態(tài)。

　　前不久，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王國(guó)良表示，針對(duì)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣只進(jìn)不出或進(jìn)的多、出的少的現(xiàn)狀，要研究可行的貧困縣退出機(jī)制。

　　在王國(guó)良提出的“一攬子”計(jì)劃中，包括將推進(jìn)降低貧困縣GDP考核權(quán)重，轉(zhuǎn)向主要考核扶貧工作的改革，并研究可行的貧困縣退出機(jī)制。

　　這項(xiàng)正在醞釀的改革，獲得了各界人士的認(rèn)可。但在貧困縣的工作人員看來，想要讓貧困縣退出形成機(jī)制，似乎沒有那么容易。

　　“貧困縣取消GDP考核，想法雖然好，但可能治標(biāo)不治本。只要市里、省里還看重GDP，貧困縣的考核就無(wú)法獨(dú)立?！焙鲜∧池毨Эh政府辦公室主任陳立無(wú)奈地告訴法治周末記者。

　　為入選“暗戰(zhàn)”不斷

　　“當(dāng)初為了評(píng)上國(guó)家級(jí)貧困縣，大家都在努力，特別是處在貧困標(biāo)準(zhǔn)邊緣的縣，如果沒有過人的實(shí)力，很難爭(zhēng)取到貧困資格?，F(xiàn)在想讓大家退出去，估計(jì)沒有人愿意。”陳立告訴記者。

　　所謂國(guó)家級(jí)貧困縣，并不能從字面上直接理解為中國(guó)最貧窮的那部分縣，而是指國(guó)務(wù)院扶貧辦在一份名單中認(rèn)可，從而能獲得從國(guó)家到地方各類財(cái)政撥款和援助的貧困縣區(qū)。

　　為此，國(guó)務(wù)院扶貧辦第二次擬定這份名單時(shí)，就將名稱從“國(guó)家級(jí)貧困縣”改為“國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣”，以將關(guān)注重點(diǎn)從“貧困”轉(zhuǎn)移到“扶貧”上來。

　　不過，“貧困縣”這個(gè)詞上口又好記，在老百姓心中并未被取代。

　　從1986年國(guó)務(wù)院扶貧小組第一次開始制定貧困縣名單，到如今28年，這份名單總共只有四個(gè)版本。

　　最新的這批“國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣”名單是2011年公布的，共有592個(gè)縣市入圍。

　　有關(guān)人士透露，在名單采集之初到名單公布之前，各地政府“暗戰(zhàn)”不斷。不但要確保有真實(shí)的貧困區(qū)域可供考察，還要有深厚的政府關(guān)系作為入選保障，以確保自己不會(huì)被更貧困的地區(qū)擠下去。

　　“當(dāng)時(shí)，我們最羨慕的是黑龍江省海倫市，因?yàn)槲以?jīng)在黑龍江呆過幾年，對(duì)這個(gè)大豆之鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)有所耳聞，但當(dāng)扶貧名單下來后，發(fā)現(xiàn)他們跟我們一樣身處扶貧縣，就知道這里面肯定有過巨大的努力?！标惲⒒貞浀馈?/p>

　　陳立口中的海倫市，正是之前以“貧困縣建億元政府大樓”震驚輿論的矛頭所指。來自海倫市政府工作報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，這個(gè)縣級(jí)市在“十一五”末(2010年)時(shí)，還是一個(gè)農(nóng)民年人均純收入6695元，年均增速高達(dá)19.5%的小康縣。但為了獲得更多的財(cái)政救助和政策傾斜，開始把眼光瞄上國(guó)家級(jí)“貧困縣”的帽子。

　　記者從該市的申貧報(bào)告了解到，到2010年11月申報(bào)時(shí)，海倫市的財(cái)政數(shù)據(jù)已經(jīng)變?yōu)槿修r(nóng)村貧困人口近17萬(wàn)人，70%的農(nóng)戶靠借貸、借款維持生產(chǎn)生活，年人均純收入不足1300元?？鄢藛T工資和上劃后，全市財(cái)政收入虧空高達(dá)3.5億元。

　　而隨后幾年的海倫市政府工作報(bào)告顯示，該市農(nóng)民人均純收入2011年是6823元，2012年是7920元，2013年是6682元。

　　這樣的數(shù)字前后判若云泥，無(wú)疑令人驚訝。

　　接受記者采訪的多名貧困縣有關(guān)工作人員表示，海倫市此舉其實(shí)也并不難理解，原因就在于貧困縣帽子的“含金量”，一旦評(píng)上貧困縣之后，各項(xiàng)扶貧資金和優(yōu)惠政策便源源而至。

　　貧與富靠數(shù)據(jù)“打折”

　　法治周末記者接觸到的多名貧困縣工作人員，對(duì)海倫市這樣的小康縣成了貧困縣的結(jié)果，都并不感到意外。

　　湖北省麻城市扶貧辦主任張紹文對(duì)記者表示：“要知道，在當(dāng)時(shí)的貧困縣評(píng)比時(shí)，有不少還是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，這對(duì)那些窮得擠不進(jìn)貧困縣的地區(qū)來說，無(wú)疑是個(gè)諷刺?！?/p>

　　記者通過對(duì)比彼時(shí)的國(guó)家貧困縣名單與國(guó)家百?gòu)?qiáng)縣名單發(fā)現(xiàn)，包括內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗、云南富源縣等多地都出現(xiàn)在兩份名單中。這不禁讓人疑惑，究竟是什么讓貧困縣與百?gòu)?qiáng)縣產(chǎn)生了交集？

　　“到底是百?gòu)?qiáng)縣還是貧困縣，這要看怎么去計(jì)算以及怎么上報(bào)。身兼兩職的秘訣就在于，學(xué)會(huì)‘打折’?！标惲⒏嬖V記者。

　　他所謂的打折，其實(shí)是將地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)打上折扣。因?yàn)樨毨Эh的評(píng)選并非處處落到實(shí)地，更多的還是以審計(jì)數(shù)據(jù)為主。而審計(jì)數(shù)據(jù)多為地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的平均值，如何平均就成了一門學(xué)問。

　　如海倫市當(dāng)時(shí)之所以標(biāo)明年人均純收入不足1300元，正是因?yàn)?010年國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的人均低收入標(biāo)準(zhǔn)為1300元。

　　這種恰好達(dá)標(biāo)的數(shù)據(jù)往往是經(jīng)過加工的，如將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)量及收入打折，調(diào)低平均售價(jià)，這樣農(nóng)民的收入計(jì)算自然會(huì)降低。甚至直接虛報(bào)，少報(bào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也是有可能的，只要爭(zhēng)取到貧困縣的指標(biāo)后，對(duì)市里也有好處，往往大家都不會(huì)阻礙。

　　而想要爭(zhēng)當(dāng)百?gòu)?qiáng)縣的時(shí)候，數(shù)據(jù)則用上了另外一套。

　　“最重要的是，你的關(guān)系還得夠硬，這樣你的數(shù)據(jù)才能交得上去，令人信服。”陳立透露。

　　對(duì)此現(xiàn)象，法治周末記者向中國(guó)扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)求證，協(xié)會(huì)工作人員告訴記者，這種現(xiàn)象的存在確實(shí)不可避免。因?yàn)樵跀?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上，在國(guó)內(nèi)常常出現(xiàn)不同版本。

　　比如城市化率：一個(gè)數(shù)據(jù)是按最新的人口普查數(shù)據(jù)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城市化率已經(jīng)超過50%；但如果是公安部按戶籍人口統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，非農(nóng)人口卻只有35%左右。兩個(gè)數(shù)據(jù)之間差了十幾個(gè)百分點(diǎn)，涉及到人口數(shù)上的差別就達(dá)近兩億。

　　這些模糊人口，正是百?gòu)?qiáng)縣還能身兼貧困縣的關(guān)鍵所在。如果要評(píng)百?gòu)?qiáng)縣，就可以減掉幾萬(wàn)農(nóng)村人口，人均收入就高了；如果評(píng)貧困縣，可以再加上幾萬(wàn)人口，拉低人均收入，就可以達(dá)到貧困縣標(biāo)準(zhǔn)了。

　　有了這兩個(gè)數(shù)據(jù)差，想要什么結(jié)果都可能用數(shù)據(jù)勾兌實(shí)現(xiàn)。連百?gòu)?qiáng)縣都能在貧困縣中安身，想要讓貧困縣退出有多難？

　　貧困縣未必貧困

　　記者了解到，在眾多“百?gòu)?qiáng)貧困縣”中，僅內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗一地，因多次受到輿論質(zhì)疑其貧困縣身份，最終被內(nèi)蒙古扶貧辦正式摘帽，“功成身退”。而其他的貧困縣，則為了避開輿論風(fēng)頭，而在每年變更的百?gòu)?qiáng)縣名單中逐漸淡出了身影。

　　然而，并非所有的“百?gòu)?qiáng)貧困縣”都能通過退出銷聲匿跡。

　　當(dāng)記者梳理往日的“百?gòu)?qiáng)貧困縣”時(shí)發(fā)現(xiàn)，藏富不露者尚不在少數(shù)。通過“百度知道”記者發(fā)現(xiàn)，多次有人發(fā)問“云南曲靖哪里最富裕？”而得到的“最佳答案”多是“富源縣”。

　　記者就為何一個(gè)貧困縣被說成曲靖最富與回答者私聊時(shí)，名為“晚風(fēng)”的“百度知道”用戶告訴記者，那里煤老板很多，法拉利、保時(shí)捷、賓利等豪車時(shí)?？梢?，但貧富差距很大，所以還能占著貧困縣的位置。

　　對(duì)此，記者向曲靖市扶貧辦求證，扶貧辦工作人員告訴記者，最近幾年，富源給人的印象確實(shí)是一個(gè)富裕的地方，但這是因?yàn)橥馊丝床坏酱笊缴钐庁毨У霓r(nóng)村。

　　富源縣扶貧辦綜合科科長(zhǎng)汪東權(quán)也曾表示，富源一個(gè)煤礦就能產(chǎn)生上億元的收入，但80%的收入被10%以下的人獲得，貧富差距很大。這些煤老板的收入在統(tǒng)計(jì)上被平均了，因此拉高了農(nóng)民的收入水平，使得曾位列百?gòu)?qiáng)縣。

　　盡管如此，但貧困縣未必貧困的現(xiàn)狀還是成了大家心照不宣的常態(tài)。走進(jìn)一些貧困縣你會(huì)發(fā)現(xiàn)，所見所聞與貧困恰恰背道而馳。不管是安徽窮縣望江建6000多萬(wàn)元的奢華辦公大樓，還是湖北十堰鄖西縣，掏上百萬(wàn)元打造“世界第一牛”銅塑，都能讓人感覺到一股“炫富”的氣息。

　　這并不排除在炫富的那些縣里，有些縣經(jīng)過一段時(shí)間扶貧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，已經(jīng)可以摘掉貧困縣帽子卻沒有摘。

　　那么，貧困縣敢于炫富的資本究竟為何？上述扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)工作人員告訴記者，這不僅是扶貧監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系存在漏洞的問題，更有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)版本不一，統(tǒng)計(jì)口徑不協(xié)調(diào)的原因，才使得部分偽“貧困縣”出現(xiàn)戴貧困帽、行炫富實(shí)的現(xiàn)象。

　　對(duì)于貧困縣想進(jìn)不想退的現(xiàn)象，王國(guó)良副主任并不否認(rèn)。他公開表示，對(duì)于重點(diǎn)縣退出的問題首先是那些縣的群眾不愿意退。另外，干部既不愿意退，也不敢退。所以，關(guān)于重點(diǎn)縣只進(jìn)不出，或者進(jìn)得多、出得少的問題成為了一個(gè)熱點(diǎn)。

　　有專家指出，貧困縣的帽子是國(guó)家定的，但摘帽到底由誰(shuí)來做，目前尚模糊不清。因此，研究建立貧困縣的退出機(jī)制尤顯迫切。

　　機(jī)制缺失致“劣貧”

　　記者通過查閱各地扶貧辦的相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，對(duì)于貧困縣的評(píng)選流程各地都有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)于退出機(jī)制卻至今未見。

　　如黑龍江省扶貧開發(fā)辦公室公開的貧困縣審批流程圖就明確顯示，想要申請(qǐng)貧困縣，首先要申報(bào)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，省扶貧辦按照因素權(quán)重測(cè)算法測(cè)算貧困程度，對(duì)各縣進(jìn)行排序。經(jīng)省政府扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過，經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議決定，上報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧辦審批，最終確定為國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。

　　在那些有過申貧經(jīng)歷的基層扶貧工作人員看來，這樣的評(píng)選流程本身已經(jīng)說明問題了。不用說全部流程，僅從申請(qǐng)審批程序沒有公示這一項(xiàng)，就顯得難以服眾，也因此，造成貧困縣良莠不齊，退出標(biāo)準(zhǔn)的制定更加難以統(tǒng)一，至今沒有明確的退出審批流程并不奇怪。

　　中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心副主任楊立雄指出，對(duì)更多的貧困縣來說，不想退就不用退仍舊是目前的普遍現(xiàn)象。究其原因，一方面是因?yàn)閲?guó)家在將名額分配到各省之后，并沒有明確貧困縣的退出機(jī)制，缺乏動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系，評(píng)上貧困縣之后再想摘下來就沒那么容易；另一方面，貧困縣在很多地方的退出屬于自愿，由貧困縣自行申報(bào)“摘帽”，鑒于這頂帽子的“含金量”，許多縣盡管已經(jīng)脫離了貧困，仍抓住不放。

　　退出機(jī)制的缺失，導(dǎo)致騙補(bǔ)騙扶的橫行。審計(jì)署2013年年底公布了對(duì)19個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的抽查結(jié)果，其中竟有17個(gè)縣存在騙取扶貧貸款的資金、擠占挪用扶貧資金、套取扶貧資金這樣的共性問題。

　　“之所以滋生這些騙補(bǔ)騙扶的‘劣貧’行為，退出標(biāo)準(zhǔn)的缺失顯然脫不了干系。”楊立雄表示。

　　“正因退出標(biāo)準(zhǔn)遲遲未明，才使得部分‘劣質(zhì)’貧困縣更加肆無(wú)忌憚。”中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海也認(rèn)為。

　　他表示，在取得貧困縣的各項(xiàng)優(yōu)惠后，部分貧困縣并未將這些收入真正用在改善貧困縣的民生問題上，而是借各種辦節(jié)、辦晚會(huì)來提高地方知名度，推動(dòng)形象宣傳，發(fā)展旅游等其他產(chǎn)業(yè)，來騙取、挪用扶貧資金。想要杜絕這種現(xiàn)象，只能從完善退出機(jī)制入手。

　　“脫貧群眾苦，不脫自己苦”

　　雖然貧困縣騙取扶貧資金的事件屢見報(bào)端，使得輿論對(duì)于貧困縣的質(zhì)疑之聲日趨響亮。但對(duì)此，貧困縣卻也有自己的話想說。

　　陳立告訴記者，自己所在的貧困縣，已經(jīng)換過幾任縣長(zhǎng)。他們上任之時(shí)，無(wú)不以改善民生，脫掉“貧困”帽子為己任。然而上任之后才發(fā)現(xiàn)，想要改善民生，“貧困”帽子脫不得。一旦退出貧困縣，巨額的扶貧資金與優(yōu)惠政策空洞該如何填補(bǔ)？縣里的教育、醫(yī)療與城市建設(shè)如何維持？這些，都是讓領(lǐng)導(dǎo)們最終屈服于“貧困”之下的內(nèi)因。

　　而對(duì)于外界以為的，以“貧困縣”為名領(lǐng)導(dǎo)中飽私囊的現(xiàn)象，陳立卻并不認(rèn)同。

　　“事實(shí)上，對(duì)貧困縣的領(lǐng)導(dǎo)來說，如果地方無(wú)法退出貧困縣，證明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往沒有取得預(yù)想的成績(jī)，這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔反而有阻礙。而物質(zhì)上的條件一般難抵仕途上的困頓。所以領(lǐng)導(dǎo)們往往處在‘脫貧群眾苦，不脫自己苦’的尷尬境地，這也是貧困縣領(lǐng)導(dǎo)不愿久坐其位的原因?！标惲⑼嘎?。

　　同樣的觀點(diǎn)，還出現(xiàn)在了河南、湖北等多地扶貧辦基層工作人員的口中。

　　在這些基層工作人員的眼里，貧困縣的領(lǐng)導(dǎo)既顯得高高在上，又似乎低人一等，他們統(tǒng)籌著縣里的發(fā)展，卻處處受制于貧困縣的特殊性而無(wú)法大展拳腳，甚至需要為了配合貧困縣的帽子而控制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。而這些，都得“歸功于”貧困縣只進(jìn)不出的怪像。

　　GDP帶來的尷尬

　　記者了解到，目前國(guó)家貧困縣的評(píng)定采用的主要還是2001年的“631指數(shù)法”，貧困人口(占全國(guó)比例)占60%權(quán)重；農(nóng)民人均純收入較低的縣數(shù)(占全國(guó)比例)占30%權(quán)重；人均GDP低的縣數(shù)、人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占10%權(quán)重。其中：人均低收入以1300元為標(biāo)準(zhǔn)，老區(qū)、少數(shù)民族邊疆地區(qū)為1500元；人均GDP則以2700元為標(biāo)準(zhǔn)，人均財(cái)政收入以120元為標(biāo)準(zhǔn)。

　　這種人均GDP的量化標(biāo)準(zhǔn)，曾是貧困縣評(píng)定的一次進(jìn)步。然而現(xiàn)在看來，正是這種人均GDP的標(biāo)準(zhǔn)，讓貧困縣難以走出尷尬。

　　“在現(xiàn)有的貧困縣中，有相當(dāng)一部分量化指標(biāo)是達(dá)標(biāo)的，但實(shí)際上這是按面積和人口來看。如果落到實(shí)地，有幾個(gè)貧困縣全縣都會(huì)是貧困的人？經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)部分市民生活條件優(yōu)越，而另一部分卻長(zhǎng)期處在貧困線以下。反而是這部分極度貧困的民眾為貧困縣的人均GDP指標(biāo)達(dá)標(biāo)立下‘汗馬功勞’?！眲⒖『８嬖V記者。

　　這種情況在湖南、湖北等地并不少見。記者在近十個(gè)貧困縣了解到，縣(市)里的貧困人口往往只占總?cè)丝诘?0%至30%，他們才是最需要扶持的部分。而全縣都背上貧困的帽子，反而會(huì)限制當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，對(duì)此貧困縣的民眾大多認(rèn)為并不合理。

　　為此，近期國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王國(guó)良提出的降低貧困縣GDP考核權(quán)重，研究可行退出機(jī)制的改革，雖然得到基層工作人員對(duì)于方向上的普遍肯定，但他們卻并未因此而重拾信心。

　　究其原因，陳立告訴記者，自己所在縣為評(píng)定不久的第三批貧困縣，等到考核政策和退出機(jī)制生效可能還得好幾年。而就算中央對(duì)貧困縣不再考核GDP，但對(duì)地方來說，無(wú)論是貧困縣上頭的市政府還是省政府，每年總結(jié)時(shí)仍會(huì)把貧困縣單列出來，作為拖后全省、全市GDP的典型。如果地方上追逐GDP的風(fēng)氣沒有改變，僅是針對(duì)貧困縣取消GDP考核，并不能改善目前以GDP定成敗的地方發(fā)展現(xiàn)狀。

　　陳力說，此時(shí)如果要求處于貧困標(biāo)準(zhǔn)邊緣的縣退出，無(wú)疑將置退出的貧困縣于更為貧困的絕境。那么，地方上為了留住貧困資格，其對(duì)于貧困審計(jì)數(shù)據(jù)的勾兌仍將持續(xù)，一邊是慘淡的貧困縣經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，一邊是優(yōu)異的百?gòu)?qiáng)縣經(jīng)濟(jì)成果的現(xiàn)象或?qū)⒃俅纬霈F(xiàn)。

　　因此，對(duì)于何為可行的貧困縣退出機(jī)制，劉俊海認(rèn)為，首先要從評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)入手。如果存在模糊人口的人均數(shù)據(jù)始終是評(píng)價(jià)貧困縣的唯一標(biāo)準(zhǔn)，那么類似準(zhǔn)格爾旗這樣最終都未從數(shù)據(jù)上脫貧的地區(qū)將難以實(shí)現(xiàn)貧困縣的合理退出。而正如王國(guó)良所說，降低貧困縣GDP考核權(quán)重，轉(zhuǎn)向主要考核扶貧工作的改革，那將會(huì)對(duì)扶貧工作的監(jiān)督部門形成新的挑戰(zhàn)。

　　劉俊海指出，不解決扶貧工作監(jiān)管責(zé)任難以落到實(shí)處的問題，就難以保證未來精準(zhǔn)扶貧工作的開展，也就更遑論其后退出標(biāo)準(zhǔn)的制定與退出機(jī)制的形成。

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