中國城管走向何方?

　　城市管理，是指以城市這個(gè)系統(tǒng)為對象而進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。但在現(xiàn)行制度中，“城管”、“城管執(zhí)法”則顯然不是這個(gè)廣泛意義上城市管理的縮寫，而是有特定含義的城市管理與執(zhí)法，即以城市市容市貌秩序環(huán)境衛(wèi)生等為核心的相關(guān)城市管理。

　　城管執(zhí)法，是行政管理體制改革的產(chǎn)物，其特點(diǎn)是集中部分行政職權(quán)于一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。以消除多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法等弊端。目前，這種集中職能權(quán)限的機(jī)構(gòu)改革，還有行政許可權(quán)集中(政務(wù)服務(wù)中心等)和文化綜合執(zhí)法權(quán)的集中等。在改革過程中，各地也逐步建立起來了一套新的體制和職責(zé)權(quán)限。但同時(shí)，也都面臨著新體制與現(xiàn)行通常體制之間的不協(xié)調(diào)、不一致，甚至是沖突。另外，在媒體報(bào)道、影視作品中，城管的形象不盡如人意。在老百姓的口口相傳里，城管的口碑似乎總有“惡”的一面。伴隨著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城管在城市管理中的作用越來越重要，人們的生活、工作與城管的關(guān)系越來越密切，越來越離不開城管，各級政府對城管的“依賴”和需要也越來越明顯。

　　城管執(zhí)法的建設(shè)、改革、規(guī)范究竟應(yīng)當(dāng)走向何方?怎樣才能建立起來一支黨和人民都滿意的城管執(zhí)法隊(duì)伍?城管執(zhí)法怎樣才能做到既有效又和諧?

　　一、城管機(jī)構(gòu)性質(zhì)：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)

　　城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，究竟應(yīng)該是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?應(yīng)該是政府部門、行政機(jī)關(guān)?還是既可以是政府機(jī)關(guān)也可以是事業(yè)單位?這些問題，似乎不能由各個(gè)地方政府根據(jù)自己的編制能力、重視程度、財(cái)政經(jīng)費(fèi)以及人為因素等自行確定。機(jī)構(gòu)性質(zhì)的確定，有它自身的規(guī)律和規(guī)范，最根本的還是取決于機(jī)構(gòu)的職能任務(wù)?？偟膩碇v，承擔(dān)國家社會(huì)管理任務(wù)的，履行國家機(jī)構(gòu)職能的，就應(yīng)該是國家機(jī)關(guān)性質(zhì)。

　　其一，現(xiàn)行城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能，最初都是從規(guī)劃、市政、園林、市容、工商、公安等政府機(jī)關(guān)職能中劃轉(zhuǎn)出來的，也就是說，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能來源，就是政府機(jī)關(guān)原來的城管職能，這個(gè)性質(zhì)不會(huì)也不能因?yàn)閯澽D(zhuǎn)集中到了城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)的職能就發(fā)生性質(zhì)上的改變。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能，從過去的6項(xiàng)職能，到今天的不斷增加(即所謂X項(xiàng)職能)，甚至還部分增加了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能等。這些原來的6項(xiàng)職能和不斷增加的新的職能，無一不是政府職能。既然城管的基本職能是政府固有的城市管理執(zhí)法職能，那么擁有和行使行政職能的機(jī)構(gòu)，理所當(dāng)然的應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)。

　　其二，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)，是以相對集中行政處罰權(quán)為核心的，其他職權(quán)(如監(jiān)督檢查權(quán)等)也都是圍繞著、依附于行政處罰權(quán)的。明年生效的《行政強(qiáng)制法》也統(tǒng)一將行政強(qiáng)制權(quán)賦予給了城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在行政職權(quán)種類中，有許可審批權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、裁決權(quán)、認(rèn)定權(quán)等，行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)是行政職權(quán)的范疇，無論是世界各國制度，還是我國建國以來的歷史發(fā)展，處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)歷來都是國家職權(quán)。行政處罰權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)，是一種具有國家強(qiáng)制力的公權(quán)力，也是直接涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的公共權(quán)力，國家強(qiáng)制力特征非常明顯，這類權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)由國家(通過國家機(jī)關(guān))直接行使，而不是交由其他非國家機(jī)構(gòu)、單位代為行使。否則，就不能做到“名正言順”。所以，以行使行政處罰權(quán)為核心的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行使的正是政府機(jī)關(guān)典型的行政職權(quán)。

　　其三，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行的是國家社會(huì)管理職能，面對的是社會(huì)大眾。與一些黨政機(jī)關(guān)主要履行內(nèi)部管理職能(如檔案、機(jī)關(guān)事務(wù)管理、編制、人事等)不同，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要是對城市的社會(huì)管理，如違法建設(shè)拆除，占道經(jīng)營管理，戶外廣告管理，無證攤販取締等。采用的手段，多具有強(qiáng)制性和涉權(quán)性。這種面對社會(huì)大眾的城市社會(huì)管理，只有政府根據(jù)法律的規(guī)定才能夠進(jìn)行，不是也不應(yīng)該是非國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的單位可以作為的。這個(gè)問題關(guān)系到國家職權(quán)的嚴(yán)肅性，關(guān)系到政府的權(quán)威和形象。過去我們要求，非警察不能從事警察事務(wù)，現(xiàn)在我們說，非國家機(jī)關(guān)也不能從事國家管理社會(huì)的公共事務(wù)。

　　我認(rèn)為，無論是從城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能，還是從城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)，以及城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的社會(huì)管理任務(wù)等方面，都應(yīng)當(dāng)明確，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能任務(wù)，屬于典型的政府職能，只能由政府機(jī)關(guān)執(zhí)掌和行使。也就是說，履行城管執(zhí)法職能和行使城管執(zhí)法職權(quán)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是國家行政機(jī)關(guān)，而不是其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和單位。進(jìn)而言之，我們現(xiàn)在把各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)定性為事業(yè)編制的事業(yè)單位，實(shí)際上是把典型的國家職能交由非國家機(jī)關(guān)的單位去行使，這既不合法合規(guī)，也不嚴(yán)肅合理。就像我們不能把各級政府定性為事業(yè)編制一樣，我們也不能把長期和主要行使行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)定性為事業(yè)編制。這種體制既不符合國家職能應(yīng)當(dāng)由國家機(jī)關(guān)履行的基本要求，也不利于城管事業(yè)的改革和發(fā)展。改變目前這種非國家機(jī)關(guān)行使國家職能的怪現(xiàn)象，是我們行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題之一。

　　二、城管執(zhí)法體制：無行業(yè)主管部門

　　在政府管理的機(jī)構(gòu)和事業(yè)中，目前沒有行業(yè)主管部門的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一個(gè)是各地的行政(政務(wù))審批服務(wù)中心，另外一個(gè)就是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于地方市、縣政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級政府和中央政府中沒有單獨(dú)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管部門。可以說，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前屬于所謂無行業(yè)主管部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　無行業(yè)主管部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制，是行政管理體制改革和探索的產(chǎn)物，也是城市管理事務(wù)地方化和綜合化的反映。現(xiàn)在的問題是，這種體制探索至今，已經(jīng)逐漸顯露出一些問題，值得關(guān)注。

　　問題之一，與現(xiàn)行的行政管理體制之間不協(xié)調(diào)。我們多年形成的行政機(jī)構(gòu)體制，是自上而下的行業(yè)管理體制，從縣(區(qū))——市——省——中央四級行業(yè)管理體制，幾乎各個(gè)行政機(jī)關(guān)都是這樣，唯獨(dú)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政(政務(wù))審批服務(wù)中心例外。從機(jī)構(gòu)改革角度看，無行業(yè)主管部門也是一種探索，但現(xiàn)在的問題是，我們在整個(gè)大行政管理體制背景下，沒有給無行業(yè)主管部門的體制提供足夠的制度支持和體制支持，使得這種無行業(yè)主管部門的探索成為了“孤立無援”的一個(gè)“怪物”。其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和體制，都是按照行業(yè)主管部門這個(gè)大體制在運(yùn)轉(zhuǎn)，自然又順暢，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和體制則無法使用這個(gè)大體制和大背景。因此，城市管理行政執(zhí)法缺乏體制支持，處處制肘，隨時(shí)可能面臨新的問題和“存廢”危機(jī)。

　　問題之二，把城管執(zhí)法事務(wù)看成是純屬市、縣地方事務(wù)目前缺乏足夠的法律依據(jù)。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于地方城市政府，不屬于省政府和中央政府，這是事實(shí)。這個(gè)事實(shí)的邏輯結(jié)論似乎告訴我們，城管執(zhí)法事務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于市、縣地方事務(wù)、城市事務(wù)，其實(shí)不然。因?yàn)槠駷橹共]有哪部法律規(guī)定城管執(zhí)法事務(wù)屬于市、縣地方事務(wù)和城市事務(wù)，而且，很多法律法規(guī)規(guī)定的城管事務(wù)其實(shí)倒是非地方事務(wù)。違法建設(shè)的規(guī)定是城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，占道經(jīng)營的規(guī)定是規(guī)劃和道路交通法律法規(guī)規(guī)定的，等等。換言之，城管執(zhí)法的很多“標(biāo)準(zhǔn)”都是中央的法律法規(guī)規(guī)定的，而不是地方的法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的。所以，從立法規(guī)定內(nèi)容看，把城管執(zhí)法事務(wù)看成是地方事務(wù)和城市事務(wù)，實(shí)際上是缺乏足夠法律支持的。從現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定看，城管事務(wù)更符合行業(yè)管理事務(wù)的特征，即從中央到地方的事務(wù)。這樣，就出現(xiàn)了一個(gè)矛盾，即城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理著從中央到地方的事務(wù)，體制歸屬上卻沒有從中央到地方的體制相協(xié)調(diào)。

　　問題之三，城管執(zhí)法事務(wù)和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的訴求難以得到反映。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)成立和開展工作以來，一直存在著訴求難達(dá)上級政府和中央的困難，這是困擾著城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)多年的一個(gè)不可忽視的問題。其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)如規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)管理、道路交通、工商管理、市政、園林、旅游等，都可以自下而上地反映訴求，唯獨(dú)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的訴求按照程序一般也就到達(dá)所在城市政府。這樣，諸多問題在省政府和中央政府及其部門決策的時(shí)候，可能忽略掉城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和城管執(zhí)法事業(yè)的利益。例如，編制問題、身份問題、執(zhí)法手段問題、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問題以及行業(yè)培訓(xùn)等等。雖然自下而上、上下一般齊的體制，也存在著多種弊端需要改革，但無行業(yè)主管部門的體制目前存在的問題和困難更多更大更新，不可忽視。

　　我認(rèn)為，解決城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制問題可以有兩條途徑：一是回歸大體制，仍然按照現(xiàn)行的行業(yè)管理體制，建立自上而下的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制，也就是通常所說的給城管在省和中央確定“婆婆”即主管部門。這個(gè)途徑實(shí)際上是一個(gè)回歸的途徑，最大的好處就是非常契合現(xiàn)行的行政管理體制，很多體制問題和事業(yè)問題都可以迎刃而解。但這是一個(gè)后退的道路，等于宣布了相對集中處罰權(quán)制度和綜合執(zhí)法制度改革探索的失敗，不可取。二是堅(jiān)持無行業(yè)主管部門體制的探索，但從立法上給予足夠的支持，使得城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和城管執(zhí)法事業(yè)不靠“人”(主管部門)而靠制度(法律規(guī)定)。也就是說，通過專門的城管立法，把城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制、城管執(zhí)法人員的身份、城管執(zhí)法的職能職權(quán)、手段、城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、城管執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制、城管執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)培訓(xùn)等，一一明確規(guī)定下來，用國家法律和配套法規(guī)的形式，給城管機(jī)構(gòu)體制和城管執(zhí)法體制以足夠支持，使它能夠獨(dú)立前行。

　　三、城管執(zhí)法職能：綜合執(zhí)法

　　城管執(zhí)法體制，是行政管理體制改革和探索的產(chǎn)物。因此，對當(dāng)前城管執(zhí)法體制面臨的這樣和那樣的問題，不能就事論事，也不能從部門角度看問題，而應(yīng)該放在行政管理體制改革和探索的大背景下來考慮。

　　部門職能界限模糊，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，是多年來行政管理體制存在的一個(gè)頑癥。當(dāng)初探索城管執(zhí)法體制改革，實(shí)行相對集中處罰權(quán)制度，其目的就是要解決在城市管理執(zhí)法中存在的上述問題，從體制上避免“八個(gè)大蓋帽管不住一頂破草帽”現(xiàn)象。

　　現(xiàn)在，由于城管執(zhí)法畢竟是體制改革和探索的新產(chǎn)物，體制、機(jī)制、制度還是方式方法、規(guī)范化等方面，都還存在著一些問題需要解決。對于這些問題，有兩種態(tài)度：一是繼續(xù)集中城管執(zhí)法權(quán)，二是分散還權(quán)于各個(gè)執(zhí)法部門。我認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)改革和探索城管執(zhí)法體制，積極推進(jìn)城管執(zhí)法權(quán)的集中，而不是也不應(yīng)該是還權(quán)于各個(gè)部門，走回老路上去。不僅如此，相對集中處罰權(quán)制度的改革，要進(jìn)一步深化，逐步走向城管綜合執(zhí)法職能。

　　其一，還權(quán)于各個(gè)部門，就會(huì)重演“八個(gè)大蓋帽管不住一頂破草帽”現(xiàn)象?，F(xiàn)有的行業(yè)管理體制，無法避免職能交叉和界限模糊弊端，部門越多，執(zhí)法權(quán)越大，越能發(fā)生界限不清和職能交叉重復(fù)問題，這些問題雖然可以通過部門的協(xié)調(diào)體制來作些彌補(bǔ)，但體制弊端仍然是存在的，無法從根本上解決問題。從當(dāng)前社會(huì)管理廣泛角度看，這個(gè)問題不僅出現(xiàn)在城市管理領(lǐng)域，不少領(lǐng)域也面臨著同樣的問題。如食品安全監(jiān)管職能和體制，目前是分段監(jiān)管、各司其職。但由于監(jiān)管部門太多，分段太多，所謂各司其職事實(shí)上很難做到。從而導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的諸多問題。如“四個(gè)部門管不了一根豆芽菜”，“十幾個(gè)部門管不住一頭豬”，“七八個(gè)部門管不好一勺奶粉”，等等。這些現(xiàn)象，足以說明，推行綜合執(zhí)法職能，不僅是城管的方向，也應(yīng)當(dāng)是行政管理職能體制改革的方向。

　　其二，現(xiàn)代城市管理的綜合性，決定了城管執(zhí)法的集中性。我國在積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)的高速發(fā)展和建設(shè)實(shí)際上已經(jīng)給我們展現(xiàn)了城市管理的新特性，那就是綜合性、牽連性。城市的交通問題，不僅僅是交通部門的可以單方面解決的問題，它涉及到城市規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)設(shè)施的提供，城市的小商販問題，也不僅僅是市場監(jiān)管方面的問題，它牽涉就業(yè)、附近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、發(fā)展模式、市場準(zhǔn)入門檻、商業(yè)服務(wù)布局、供求關(guān)系以及居民生活習(xí)慣等方面。牽一發(fā)而動(dòng)全身，是城市管理綜合性的體現(xiàn)。城市事務(wù)的綜合性，需要集中的管理機(jī)構(gòu)才能夠有效的管理，這是事務(wù)的本質(zhì)所決定了的。所以，我認(rèn)為，現(xiàn)代城市管理執(zhí)法權(quán)不僅不能分散，而且隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的水平，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步的集中。

　　其三，部門集中和權(quán)力集中，都是行政管理體制改革的方向。在行政管理體制改革中，我們采用過大部門體制，把職能交叉重復(fù)較多的管理部門進(jìn)行合并綜合，形成新的大部門制。除此之外，我認(rèn)為，行政職權(quán)的集中或者綜合也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)體制改革的方向。比如，各地方推行的行政(政務(wù))審批權(quán)集中改革，是將行政審批許可權(quán)進(jìn)行集中，統(tǒng)一規(guī)范，減少流程，方便和服務(wù)于社會(huì)大眾。城管執(zhí)法是將以行政處罰權(quán)為中心的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中，減少和避免行政執(zhí)法權(quán)之間的交叉重復(fù)。無論是部門的集中，還是事權(quán)的集中，都應(yīng)當(dāng)成為行政管理體制改革的方法和方向。

　　雖然城管的綜合職能不僅限于某個(gè)單一的方面，而是集中一些部門職能的綜合執(zhí)法職能。但是，這個(gè)集中的綜合職能也應(yīng)當(dāng)是無限制、無規(guī)律、無范圍的“大城管”。其實(shí)，城管職能的核心還是城市的市容市貌秩序環(huán)境衛(wèi)生等，以及與這些職能相關(guān)聯(lián)的其他職能。所以，需要規(guī)范城管的綜合職能，地方政府不能隨意地把需要辦的事、想要辦的事、難辦的事、沒有人辦的事等，都交給城管負(fù)責(zé)。城管不是也不應(yīng)當(dāng)是可以隨意增加事項(xiàng)的“大籮筐”，城管也不應(yīng)當(dāng)成為各地的“二政府”。經(jīng)過多年的體制改革和實(shí)踐，我認(rèn)為已經(jīng)到了需要固化和能夠固化城管執(zhí)法職能的時(shí)候了，需要進(jìn)一步規(guī)范城管的綜合執(zhí)法職能，使之適當(dāng)、合理。

　　城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)以處罰權(quán)為核心，并有相應(yīng)的強(qiáng)制查封、扣押權(quán)。這樣的職權(quán)和執(zhí)法手段，是否能夠保證處罰權(quán)的行使?這是個(gè)問題。解決這些問題，主要是兩個(gè)方面：一是適當(dāng)增加城管執(zhí)法的權(quán)限手段，使其處罰權(quán)能夠真正行使有效。例如，查驗(yàn)身份證件的手段，快速處理查扣小件物品的手段等。二是部門配合機(jī)制的硬約束，使處罰權(quán)能夠與審批權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等“上流”權(quán)限手段配合無隙。城管執(zhí)法權(quán)，是一個(gè)典型的末端執(zhí)法權(quán)。要使末端執(zhí)法權(quán)有效，必須與前端執(zhí)法權(quán)相互銜接。目前，這個(gè)銜接主要靠人為因素發(fā)揮作用，即協(xié)調(diào)前端部門配合。由于是人為因素為主，所以，不具有固定性和長期性，因人而異，因時(shí)而異，因事而異，導(dǎo)致效率低下，行政成本很高。解決這個(gè)問題的最有效辦法，當(dāng)然是把需要配合協(xié)調(diào)的權(quán)力手段都集中給一個(gè)部門，使這個(gè)部門有自上而下的所有權(quán)力。但這不符合城管改革的初衷和原則。所以，既要堅(jiān)持城管改革的初衷，又要使協(xié)調(diào)配合有效有力，只能增強(qiáng)協(xié)調(diào)配合的硬約束。增強(qiáng)協(xié)調(diào)配合的法治化程度，降低人為因素的作用。通過立法規(guī)定的硬約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力手段之間、不同部門之間配合協(xié)調(diào)的無縫隙銜接。舍此沒有其他辦法。

　　四、城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)：以人為本與法治化

　　城管執(zhí)法，涉及的領(lǐng)域眾多，事項(xiàng)繁雜。主要有城市建設(shè)規(guī)劃執(zhí)法、城市市政執(zhí)法、城市園林執(zhí)法、市容市貌執(zhí)法、小商小販管理執(zhí)法、車輛停放執(zhí)法等。所有這些城管執(zhí)法，都面臨著一個(gè)管理標(biāo)準(zhǔn)問題，即按照什么標(biāo)準(zhǔn)、要求、目標(biāo)來進(jìn)行管理和實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法。

　　我認(rèn)為，城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是法治化的標(biāo)準(zhǔn)，也就是由立法確立的各項(xiàng)規(guī)范與執(zhí)法規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。城市管理，涉及到方方面面的利益和權(quán)利義務(wù)，涉及到政府對城市秩序的目標(biāo)，也涉及到在城市生活工作的人們對城市的利用和滿足其需求等諸多問題。有人以擺攤設(shè)點(diǎn)為生，自然希望開放寬松的管理標(biāo)準(zhǔn)。有車輛停放需求的人們，當(dāng)然以方便停放使用為要求。居住休息的人群，會(huì)要求城管嚴(yán)管環(huán)境污染，給自己留一份安寧的空間。政府舉辦大型社會(huì)活動(dòng)，都會(huì)集中整治城市秩序。這些要求和目的，在一定程度上是相互沖突的，因?yàn)楦髯员澈蟮睦娌⒉煌耆恢?。城市管理和?zhí)法，也就面臨著諸多的利益分歧和“眾口難調(diào)”的局面。只有堅(jiān)持法治原則，在立法上平衡各方利益，以立法形式選擇和確定城市管理和執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)。

　　堅(jiān)持城管執(zhí)法的法治化標(biāo)準(zhǔn)，就是要防止和減少人治標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前的城市管理執(zhí)法中，存在著人治標(biāo)準(zhǔn)的傾向。有些城市管理執(zhí)法，時(shí)常以一屆班子的喜好為標(biāo)準(zhǔn)，甚至以主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的喜好為標(biāo)準(zhǔn)。例如，有的地方，為了創(chuàng)建“國際化大都市”形象，把本地的人力、機(jī)動(dòng)三輪車營運(yùn)予以取締打擊。而有的地方，為了支持古城文化建設(shè)，由人為建立人力三輪車運(yùn)營的隊(duì)伍。上一屆政府班子大搞舊城改造，下一屆政府班子又轟轟烈烈地建設(shè)古城一條街，等等。人為因素、人治因素極大，法治的硬約束成份較低，城市建設(shè)與執(zhí)法管理缺乏規(guī)律性和長期標(biāo)準(zhǔn)，來回折騰，讓人無所適從。尤其是城市舉辦大型社會(huì)活動(dòng)其間，都要進(jìn)行集中整治。除了強(qiáng)化監(jiān)管外，實(shí)際上也提高了很多新的城市管理執(zhí)法內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。大型社會(huì)活動(dòng)結(jié)束后，往往又回歸原狀。給人們的感覺，城市管理執(zhí)法就是“一陣一陣”的。這種來回折騰和“一陣一陣”的執(zhí)法監(jiān)管，是城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)人治化的集中體現(xiàn)，極大地?fù)p害了城管執(zhí)法的權(quán)威性，也增加了人們挑戰(zhàn)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的投機(jī)心里，長此以往，城管執(zhí)法就變成了“貓捉老鼠”的游嬉。

　　城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，必須走法治化道路。城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以立法形式固定下來，細(xì)化明確出來。城市的道路、交通、建筑、商販、市容市貌、衛(wèi)生安全等，都是城市的重要構(gòu)成要素，是建設(shè)、管理、維護(hù)所必不可少的重要內(nèi)容。不僅能夠法治化，而且也完全可以法治化。以立法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政府的城管執(zhí)法，以立法標(biāo)準(zhǔn)管理公民法人的行為。樹立法律的權(quán)威，才能夠長治久安。

　　城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法治化標(biāo)準(zhǔn)，但這個(gè)法治化標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)是實(shí)事求是的標(biāo)準(zhǔn)。城市的管理者們在制定立法確定標(biāo)準(zhǔn)的過程中，要結(jié)合本地城市的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況，制定城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)?！按蟆倍案摺钡臉?biāo)準(zhǔn)，不是所有城市都應(yīng)當(dāng)趨之若鶩的目標(biāo)?！皣H化”、“現(xiàn)代化”也不一定符合本地實(shí)際情況。所以，實(shí)事求是地制定城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，既要符合城市管理的特點(diǎn)，也要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況，還要有自身城市的文化與特點(diǎn)。不能搞成千城一面，大小不分，發(fā)展階段不清。

　　因此，制定城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)過程，就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)集中民意和反映民智的過程。城市，是市民的城市，是每一個(gè)在城市生活、生產(chǎn)、居住的人的城市，與民眾切身利益息息相關(guān)。因此，無論是城管執(zhí)法的立法標(biāo)準(zhǔn)，還是城管執(zhí)法更為細(xì)化的規(guī)則等，應(yīng)當(dāng)是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”強(qiáng)加給廣大市民的標(biāo)準(zhǔn)。例如，對臨時(shí)的“馬路市場”整治問題，不能只講秩序，也要講方便居民生活。在維護(hù)秩序和方便居民生活之間找到一個(gè)現(xiàn)階段和本地區(qū)合適的道路，需要管理者與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)商討論，不是一句“取締”就可以簡單解決的問題。實(shí)事求是地說，城管執(zhí)法之所以經(jīng)常不被老百姓說好，其中一個(gè)重要原因，就是標(biāo)準(zhǔn)上的“自說自話”和方法上的簡單粗暴。這個(gè)狀況必須改變，把人治標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)榉ㄖ螛?biāo)準(zhǔn)，把單方面的標(biāo)準(zhǔn)變成雙方面的標(biāo)準(zhǔn)，把固執(zhí)的標(biāo)準(zhǔn)變成協(xié)商基礎(chǔ)上的標(biāo)準(zhǔn)。以人為本，畢竟是我們最大的法治和政治，城管執(zhí)法更需要體現(xiàn)以人為本。

　　結(jié)語　　城管執(zhí)法改革已經(jīng)有了十幾年的歷程，全國各地副省級城市、地級城市、縣級城市，大多有了自己的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和城管事務(wù)，但卻長期缺少一個(gè)直接的城管立法。在一定意義上說，各地城管是在“借法執(zhí)法”。很多城管執(zhí)法中的問題，缺乏理直氣壯的處理依據(jù)。這個(gè)現(xiàn)狀，與城管執(zhí)法在城市管理和執(zhí)法中的地位作用很不相配，與城市管理和執(zhí)法在行政管理和執(zhí)法中的地位和作用很不相配，與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的需求很不相配，與依法治國建設(shè)法治政府的目標(biāo)很不相配。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須伴隨著城市管理與執(zhí)法的法治化發(fā)展。法治化的城管執(zhí)法，必須解決兩個(gè)城管執(zhí)法核心問題：城管執(zhí)法“姓甚名誰”，即自身的法律地位問題;以及城管執(zhí)法怎么管的問題，包括管什么和管的方法手段等。

　　(作者：國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博導(dǎo))

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