有效治污：積跬步以至千里

　　近年來全國大范圍霧霾天氣引起了公眾的廣泛關(guān)注，成為當前熱議的環(huán)境問題。公眾批評政府大氣污染防治不作為、不給力，才導(dǎo)致今天的環(huán)境惡果。但是，要認清我國大氣污染防治的形勢，是一件復(fù)雜的事情，需從霧霾成因、經(jīng)濟發(fā)展階段、污染防治歷程、國際比較等多角度進行分析。

　　當前我國大氣污染呈典型的復(fù)合型污染的特征。已經(jīng)有相當多的研究和分析表明，我國當前大面積霧霾的出現(xiàn)，是超大規(guī)模人口數(shù)量、較高人口密度、快速工業(yè)化進程、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、高強度使用化肥、爆炸式增長的機動車、特殊地理和氣候條件等多種因素共同作用的結(jié)果。細顆粒物（PM2.5）被認為是霧霾天氣的重要原因，其主要來源既有煙塵、粉塵、揚塵等一次顆粒物，也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、揮發(fā)性有機化合物等生成的二次污染物，且二次污染物占有重要比重，可占到40%左右，在嚴重的霧霾天氣條件下，其比重甚至可以達到80～90%左右?？疾於趸颉⒌趸?、煙塵粉塵（可吸入顆粒物）、氨（NH3）、揮發(fā)性有機化合物、大氣重金屬等六類主要大氣污染物排放趨勢，可以發(fā)現(xiàn)隨著過去30多年高速經(jīng)濟發(fā)展，總體上這些污染物排放總量呈增長的態(tài)勢。比如，燃煤支撐了我國鋼鐵、電力工業(yè)高速發(fā)展，也產(chǎn)生了大量二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵污染。但大家不一定知道，大氣中氨的主要來源是化肥使用和畜禽養(yǎng)殖。長期以來，為了保障糧食總產(chǎn)出，我國化肥的使用量并不受管制，其使用量不斷提高，從1980年的1269萬噸提高到2012年的5839萬噸。隨著生活水平的提高，畜禽養(yǎng)殖業(yè)在過去30年間也快速發(fā)展。

　　我們的初步測算表明，盡管煙塵粉塵、二氧化硫、氮氧化物等常規(guī)污染物先后于20世紀80年代、2006年、2012年以來處于下降態(tài)勢，但氨、揮發(fā)性有機化合物等污染物排放仍處于上升態(tài)勢，疊加起來，大氣污染物排放正處于歷史高位。這也可以大致解釋在常規(guī)污染物減排取得積極進展的時期霧霾天氣反而頻發(fā)的現(xiàn)象。

　　實際上，自上世紀80年代以來，我國開始積極防治包括大氣污染在內(nèi)的環(huán)境污染，取得了一定的進展。在過去20年間，城市空氣質(zhì)量常規(guī)監(jiān)測項目指標向好。1997至2012之間，113個重點城市可吸入顆粒物（PM10）的年平均濃度從145下降到83微克/立方米, 下降了約40%。二氧化硫年均濃度從20世紀90年代的100微克/立方米下降至2012年37微克/立方米。過去十年我國的環(huán)境污染防治力度不斷加大，污染防治投資總額從2001年的1166.7億元，占GDP比重為1.06，穩(wěn)步提高到2012年的8253.5億元，占GDP比重為1.59%。特別是，“十一五”以來工程減排進展迅速，火電脫硫機組比重從2005年的12%快速提高到2012年的92%，脫硝機組比重從2010年的11.2%提高到2012年的27.6%，而2013年進一步提高。在此推動下，實現(xiàn)了二氧化硫排放于2006、氮氧化物排放于2012年的轉(zhuǎn)折。而2001至2012年，我國高耗能高污染產(chǎn)業(yè)大幅提高，粗鋼產(chǎn)量增加到4.72倍，水泥增加至3.34倍，化纖產(chǎn)量增加至4.5倍，發(fā)電量增加至3.3倍?！笆晃濉逼陂g，我國二氧化硫排放總量消減了大約14.29%。“十二五”期間，我國二氧化硫、氮氧化物減排目標分別8%，10%，預(yù)計可以如期完成。在污染物產(chǎn)生量總量遞增的背景下，實現(xiàn)這樣的減排目標實際是很困難的。這意味著污染物排放的增量要實現(xiàn)零排放,而存量部分也要大幅消減。

　　圖 1998-2012年全國城市總懸浮物（可吸入顆粒物）濃度趨勢

　　數(shù)據(jù)來源：相關(guān)年份《中國環(huán)境質(zhì)量報告》、環(huán)保部相關(guān)年份《全國大氣污染狀況》整理，部分數(shù)據(jù)由推算得來。其中，1998-2004年數(shù)據(jù)為全國平均，2005年以后為環(huán)保重點城市。

　　圖 1970-2012年主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量及使用量

　　資料來源：歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，《新中國60年》。

　　從國際比較的角度來看，如果考察主要大氣污染物排放峰值的時序以及和經(jīng)濟增長水平的關(guān)系，我們認為我國大氣污染防治的行動和政策并不滯后。迄今為止的實證研究證明，主要大氣污染物如二氧化硫、懸浮顆粒物（SPM）、氮氧化物等的排放具有典型的“環(huán)境庫茲涅茨曲線”特征，即污染物排放經(jīng)歷較長增長期，在達到“峰值”或“平臺期”后基本都進入穩(wěn)定的下降通道。西方發(fā)達國家20世紀中期爆發(fā)嚴重的空氣污染事件后，在60、70年代開始強化大氣污染防治，在完成工業(yè)化的前提下花了大約30年左右的時間才實現(xiàn)主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%～90%左右，從而使城市空氣質(zhì)量顯著改善。對比來看，歐洲、美國、日本二氧化硫排放在20世紀70年代到達峰值，氮氧化物在90年代到2000年左右達到峰值，我國二氧化硫排放的峰值在2006年，氮氧化物的峰值或在2012年。以可比的人均GDP（美元）作比較，SO2峰值時，美國為23184美元，英國為21160美元，我國為5221美元。NOx峰值時，美國為34549美元，英國22058為美元，我國為6800（2010年數(shù)據(jù)）美元?？梢哉f，我國大氣污染防治工作相對與經(jīng)濟發(fā)展階段而言，實際是“提前了”。

　　表主要大氣污染物排放峰值時點比較

　　注釋：人均可比GDP為：Per head, US $, constant prices, constant PPPs, OECD base year

　　數(shù)據(jù)來源：美國污染物排放數(shù)據(jù)來自EPA.“NATIONAL AIR POLLUTANT EMISSION TRENDS，1900–1998”， March 2000；英國數(shù)據(jù)來自DEFRA；歐洲數(shù)據(jù)來自EEA；日本數(shù)據(jù)來自有關(guān)文獻。人均（可比）的GDP經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自0ECD數(shù)據(jù)庫（stats.oecd.org）；人均（現(xiàn)價）GDP（世界銀行數(shù)據(jù)（data.worldbank.org）；1990年國際元數(shù)據(jù)來自麥迪遜《世界經(jīng)濟千年統(tǒng)計》及其數(shù)據(jù)庫。

　　但是，也應(yīng)該看到，二氧化硫、氮氧化物實現(xiàn)減排主要是“十一五”以來工程減排快速推進的結(jié)果。而我國環(huán)境監(jiān)管失靈的老問題并未得到有效解決。與此同時，超出環(huán)境監(jiān)管一般性問題之外，我國大氣污染防治仍有不足和很大的優(yōu)化空間，集中表現(xiàn)在:部分污染物尚未有效納入環(huán)境監(jiān)管，污染物減排缺乏協(xié)同考慮，大氣污染防治區(qū)域之間缺乏有效的合作機制，城市空氣質(zhì)量管理缺乏新機制，污染減排的經(jīng)濟政策不健全等等。針對嚴重的空氣污染問題，國務(wù)院于2013年出臺了《大氣污染防治行動計劃》，給地方政府和部門分配了任務(wù)，為社會共同努力治理大氣污染發(fā)出了號召，出臺了一系列強有力的減排政策。而這其中，多數(shù)是行政命令主導(dǎo)的、甚至是“激進的”污染減排政策，如大幅提高排放標準，淘汰落后和過剩產(chǎn)能，推進能源結(jié)構(gòu)變革等。同時，繼續(xù)實施以“層層分解落實”為抓手的減排指標目標責(zé)任考核機制，按照行政單元對污染消減指標進行分解，且輔以“一票否決”的考核方式，這種中國特色治污執(zhí)行機制，體現(xiàn)了政府治污的決心。但是，從長遠看，要逐步完善法律法規(guī)，加強環(huán)境監(jiān)管的有效性，考慮減排政策工具的有效性和成本收益，逐步發(fā)揮市場機制的作用，以促進形成污染減排長效機制。

　　碧水藍天是我們的共同愿景，但并非可以一蹴而就。我們的分析表明，目前大氣污染物中，氨、揮發(fā)性有機化合物、大氣重金屬等仍處于上升態(tài)勢。我們需要加大污染防治力度，使污染物排放盡快跨越“環(huán)境拐點”。而拐點之后，污染物總量實現(xiàn)大幅消減，進而使城市環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善則仍是一個長期過程。根據(jù)我們初步測算，目前污染物排放總量水平消減50%以上，城市環(huán)境空氣質(zhì)量才能顯著改善。客觀上講，公眾對空氣質(zhì)量的訴求傾向于超出現(xiàn)實可能，公眾對現(xiàn)代物質(zhì)生活水平提高的要求、對良好空氣質(zhì)量的期待，同大氣污染防治需要的減排成本以及長期性的客觀現(xiàn)實之間的矛盾將長期存在。我國處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期的發(fā)展階段，由中等收入國家向高收入國家邁進的關(guān)鍵階段，公眾在享受生活水平提高的同時，也不應(yīng)回避其環(huán)境代價。

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