預(yù)算法修改與財稅體制改革“合拍” 專家稱仍存問題

　　8月31日，歷經(jīng)三屆全國人大雕琢，新預(yù)算法終出臺。

　　預(yù)算法一直與我國的財稅體制改革相伴而生。20年前，預(yù)算法頒布后，分稅制改革啟動；20年后，新預(yù)算法審議通過時，新一輪財稅改革頂層設(shè)計方案——《深化財稅體制改革總體方案》，也將于近日發(fā)布。

　　復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文等專家普遍認(rèn)為，預(yù)算法修改后解決了原預(yù)算法存在的一系列原則性問題，將開啟財稅體制改革的新格局，但仍有問題待解。

　　博弈修法主導(dǎo)權(quán)糾結(jié)近十年

　　原預(yù)算法1994年頒布后，1997年全國人大就提出修改動議，直到2004年，修法才正式啟動。但啟動修法后，修法主導(dǎo)權(quán)與國庫管理權(quán)這兩個問題，糾結(jié)了近十年。

　　復(fù)旦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森參與過相關(guān)修法專家座談會。他曾如此形容修法主導(dǎo)權(quán)博弈，“人大想給財政部戴‘緊箍咒’，財政部要‘量寬松衣服’”。

　　據(jù)其回憶，2006年，由人大主導(dǎo)起草的第一個草案，就曾向相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)征求意見。但該草案因部分分歧沒有通過，修法隨之?dāng)R置。

　　2009年，修法再次啟動，但起草單位變成了兩家，“先由全國人大預(yù)工委和財政部分別起草一份草案，最后再‘拼出’一個雙方認(rèn)可初稿?！表f森說。2010年二審時，初稿公開征集意見，公眾質(zhì)疑焦點之一是部門立法痕跡，寫有“由國務(wù)院另行規(guī)定”字樣的“授權(quán)立法”條款達(dá)15條。

　　國庫管理權(quán)的博弈，同樣激烈。原預(yù)算法確定的是“央行經(jīng)理制”，“中央國庫業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理?！钡徃?、三審稿都刪除了這個條款，改為“國庫管理具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

　　圍繞國庫管理權(quán)，財政部曾致函中編辦；央行副行長潘功勝、國庫局局長劉貴生曾公開表態(tài)，闡述各自理由。財政部認(rèn)為“央行經(jīng)理制”應(yīng)改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象；央行則強(qiáng)調(diào)，央行經(jīng)理國庫才能體現(xiàn)出職責(zé)分離和權(quán)力制衡。

　　兩大問題爭議難解，同時原預(yù)算法與財稅體制的沖突越演越烈。例如原預(yù)算法嚴(yán)禁地方政府舉債，但多地政府利用平臺公司暗箱發(fā)債。且草案立法宗旨一直是“健全國家對預(yù)算管理”，停留在“管理法”層面。

　　突圍國庫管理權(quán)四審塵埃落定

　　上述修法“僵局”，今年4月三審時徹底改觀。

　　首先是修法主導(dǎo)權(quán)的變化。受訪專家們注意到，當(dāng)時做修法報告的是全國人大法律委員會副主任委員李飛，而此前的一審、二審，都是財政部官員。立法宗旨也從此前的“管理法”，轉(zhuǎn)向“控權(quán)法”，明確制定預(yù)算法的目的是“為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對預(yù)算管理和監(jiān)督”。

　　立法宗旨的改變，帶來了三審稿的若干重大修改：明確“四本賬”定義，確定全口徑預(yù)算體系；地方債開閘；“三公經(jīng)費(fèi)”、政府采購等全部納入預(yù)算公開范圍；強(qiáng)化人大預(yù)算審查權(quán)等。

　　而此前備受爭議的國庫管理權(quán)問題也在8月塵埃落定：四審稿恢復(fù)了“央行經(jīng)理制”制度設(shè)計。并細(xì)化了三審稿中的若干重大突破點，如強(qiáng)化地方債“防火墻”，限制地方債的資金用途；深化人大審查監(jiān)督權(quán)，規(guī)定初步審查時，將人大專委會等機(jī)構(gòu)的初步審查意見印發(fā)給人大代表等。

　　8月26日全國人大常委會分組審議四審稿時，全國人大財經(jīng)委副主任尹中卿評價說，“(四審稿)比較好地體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神，比較好地與中央剛剛批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案進(jìn)行了協(xié)調(diào)，比較好地回應(yīng)了社會關(guān)切”。

　　受訪專家認(rèn)為，本次預(yù)算法大修之所以前九年蹉跎、最近提速，主要原因在于十八屆三中全會明確了“公開透明預(yù)算制度”、“全口徑預(yù)算”等預(yù)算改革方向，同時提出要推進(jìn)財稅體制改革。而原預(yù)算法中關(guān)于地方債、轉(zhuǎn)移支付等方面的規(guī)定，與目前財稅體制脫節(jié)，更對下一步財稅體制改革構(gòu)成障礙，因此，現(xiàn)實要求修法提速。

　　方向新預(yù)算法仍需繼續(xù)完善

　　原預(yù)算法實施不久，就暴露出滯后于財稅體制改革進(jìn)程、無法滿足改革需求的問題。新一輪財稅體制改革啟動在即，新預(yù)算法對改革會起到多大的帶動作用？能否有效控制改革中的風(fēng)險？

　　“誠然，新預(yù)算法還有需要完善的地方”，施正文對新京報記者說，新預(yù)算法雖然恢復(fù)了央行國庫經(jīng)理制，但仍允許財政專戶(各級財政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶)存在，沒有明確提出“兩個直達(dá)”，所有公款從繳款人賬戶直達(dá)國庫單一賬戶，所有公款從國庫單一賬戶直達(dá)供應(yīng)商或收款人賬戶，財政專戶的存在，就為“小金庫”留下了隱患。

　　預(yù)算法修改后大幅度強(qiáng)化了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，“但最需要的是做實、做強(qiáng)預(yù)算的初審機(jī)構(gòu)，所以業(yè)內(nèi)一直在呼吁成立預(yù)算委員會”，他說，“還有表決?，F(xiàn)在人大審查預(yù)算都是‘一攬子表決’。如果能分項表決，比如對預(yù)算草案中的科技投向不滿，或者對教育投向不滿，那么就單獨(dú)對這一項投出否決票，不影響整個預(yù)算草案，這樣更有利于發(fā)揮人大的預(yù)算審查監(jiān)督作用”。

　　但他同時強(qiáng)調(diào)，任何一部法律都不可能一輪修法就解決所有問題。被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”、“亞憲法”的預(yù)算法，協(xié)調(diào)的是中央和地方、國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，修法過程更為復(fù)雜，“新預(yù)算法解決了全口徑預(yù)算、公開透明預(yù)算體系、立法宗旨等原則性、關(guān)鍵性問題，就目前國情而言，新預(yù)算法已能滿足財稅體制改革要求。三中全會提出了國家治理體系現(xiàn)代化、科學(xué)權(quán)利體系等改革目標(biāo)，新預(yù)算法將在全面深化改革的過程中逐步調(diào)整、逐步完善”。