專家：四中全會(huì)新舉措將決定未來五年司改走向

　　張泗漢，國家法官學(xué)院教授、最高法研究室原副主任 新京報(bào)記者 吳江 攝

　　面對(duì)我國當(dāng)前復(fù)雜的司法環(huán)境，十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度。

　　本輪司法改革正以前所未有的力度實(shí)施并推進(jìn)，法院、檢察院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管，剔除司法的地方化和行政化，保證司法人員獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)；裁判文書全部上網(wǎng)公開，以公開促進(jìn)司法公正；設(shè)立法官員額制，借鑒國際先進(jìn)做法改善司法建制。這些觸及司法體制和機(jī)制的改革正在具體實(shí)施過程中。

　　今天開幕的十八屆四中全會(huì)，主題為依法治國。有知情人士稱，四中全會(huì)將在三中全會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，并有多項(xiàng)司法改革的舉措公布。

　　在最高法研究室原副主任張泗漢看來，這意味著在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，我國的司法改革將繼續(xù)深化。四中全會(huì)的新舉措將決定未來5年我國司法改革的具體走向。同時(shí)，對(duì)于當(dāng)前司法改革實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的難題，四中全會(huì)也將逐步破解。

　　回顧

　　司改1999年開始從未停止

　　今年7月9日，山東濟(jì)南，最高法新聞發(fā)言人孫軍工和最高法司改辦主任賀小榮剛剛結(jié)束新聞發(fā)布會(huì)，便被中外記者“圍堵”。

　　這場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)之所以受到中外媒體的廣泛關(guān)注，源于發(fā)布的內(nèi)容為指導(dǎo)未來五年法院改革的重要綱領(lǐng)性文件——四五改革綱要。

　　該綱要觸及我國法院司法改革近10年最難啃的“硬骨頭”——剔除司法地方化與行政化，保證司法人員獨(dú)立公正行使審判權(quán)。

　　回首改革開放以來的歷程，司法改革從1999年開始至今從未停止。

　　1999年，根據(jù)十五大關(guān)于推進(jìn)司法改革的要求，最高法發(fā)布了《人民法院五年改革綱要（1999年-2003年）》（簡稱“一五綱要”）。

　　一五綱要以落實(shí)公開審判原則為主要內(nèi)容，進(jìn)一步深化審判方式改革。此間，全國各級(jí)法院全面實(shí)行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立。合議庭和法官職責(zé)在“一五”中得到強(qiáng)化，審判長和獨(dú)任審判員選任制度大力推行。

　　如果說“一五綱要”重點(diǎn)在審判方式改革，那么從2004年開始的“二五綱要”著力實(shí)現(xiàn)的是司法的現(xiàn)代化改革。

　　在“二五綱要”中，最高法收回死刑復(fù)核權(quán)，并對(duì)審判委員會(huì)進(jìn)行改革。從實(shí)施效果看，收回死刑復(fù)核權(quán)已經(jīng)得到社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。

　　參與最高法“二五綱要”專家咨詢會(huì)議的中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長陳光中回憶，當(dāng)時(shí)“二五綱要”提出的改革措施方向是對(duì)的，解決的都是當(dāng)時(shí)社會(huì)比較關(guān)注、很棘手的問題。

　　從2009年開始，中國啟動(dòng)了第三輪司法改革，即“三五綱要”改革。“三五”司法改革的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策等多個(gè)方面。

　　中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，我國前三輪的司法改革內(nèi)容實(shí)際上都有當(dāng)時(shí)特定的司法環(huán)境作為支撐，改革主要根據(jù)當(dāng)時(shí)司法工作面臨的問題和社會(huì)關(guān)切。從改革的效果看，總體是好的，為新一輪實(shí)施更大力度的改革打下了基礎(chǔ)。

　　進(jìn)展

　　中央推動(dòng)解決司法“地方化”

　　如果說前三輪改革主要是政法系統(tǒng)主導(dǎo)的內(nèi)部改革，那么本輪改革得到中央高層的重視，力度前所未有。

　　今年1月，中央政法工作會(huì)議召開，與以往不同的是，這是政法工作會(huì)議首次以中央名義召開，習(xí)近平總書記參加會(huì)議并發(fā)表重要講話。

　　在這次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次對(duì)司法體制改革進(jìn)行重要論述。他指出，司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。這被視為中央高層推進(jìn)更大力度司法改革，確保法院、檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的重要信號(hào)。

　　實(shí)際上，早在三中全會(huì)上，中央用兩章的文字表述對(duì)推動(dòng)新一輪司法體制改革作出專門指引。

　　在依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)方面，中央提出改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。同時(shí)，中央明確提出完善司法人員分類管理制度，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開。

　　6月6日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上，習(xí)近平專門指出，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理、設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，都是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施。

　　此次會(huì)議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，這標(biāo)志著由中央牽頭的我國新一輪司改全面啟動(dòng)。

　　新一輪司改包括推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制等內(nèi)容?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，中央選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)。

　　作為試點(diǎn)中的唯一的直轄市，上海的司法改革試點(diǎn)尤為引人關(guān)注。

　　今年7月起,上海在市二中院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位先行試點(diǎn)。試點(diǎn)方案包含司法人員分類管理、司法責(zé)任制、省以下法檢人財(cái)物統(tǒng)管等五項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)方案,上海準(zhǔn)備用3到5年的過渡期,逐步實(shí)現(xiàn)不在辦案崗位法官、檢察官的擇崗分流，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選任，同時(shí)從優(yōu)秀的律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開選拔或調(diào)任法官、檢察官。過渡期結(jié)束后,上海將形成法官、檢察官占33%,司法輔助人員占52%,行政管理人員占15%的合理人員比例。

　　在賀小榮看來，本輪司法改革最大的變化是涉及體制問題。前三輪改革主要是工作機(jī)制的改革，體制問題基本沒有觸及。這次涉及體制問題，特別是人財(cái)物由省級(jí)法院統(tǒng)一管理，這是體制上的一個(gè)重大變化。

　　馬懷德也注意到，這次改革一個(gè)重要背景是中央推動(dòng)，這與前三輪改革有實(shí)質(zhì)上的不同。以往的改革都是法院內(nèi)部推動(dòng)，對(duì)于難啃的“硬骨頭”會(huì)受到地方黨委、政府的制約，而在中央的推動(dòng)下，這些“硬骨頭”都會(huì)破解。

　　陳光中認(rèn)為，當(dāng)前地方法院現(xiàn)行的財(cái)務(wù)體制是，辦案經(jīng)費(fèi)歸地市一級(jí)政府劃撥，給法院的獨(dú)立審判造成了障礙，特別是一些行政案件、涉及當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的案件更是難以秉公執(zhí)法。給地方法院穿小鞋、降低預(yù)算的事件屢見不鮮。本輪改革法院、檢察院省級(jí)統(tǒng)管將徹底解決司法部門與地方之間的“保護(hù)主義”，剔除司法的地方化問題。

　　展望

　　四中全會(huì)有望破解司改新問題

　　當(dāng)前，我國新一輪司法改革的試點(diǎn)工作正在進(jìn)行中，而每一輪大刀闊斧的改革都是在艱辛、陣痛中完成。

　　新一輪司改綱要公布后，一些基層的年輕法官紛紛通過自媒體發(fā)聲，擔(dān)心他們會(huì)被“一刀切”，從法官變?yōu)榉ü僦淼人痉ㄝo助人員。個(gè)別地區(qū)的法院出現(xiàn)了年輕法官“出走”現(xiàn)象。

　　在張泗漢眼中，由于本輪司法改革觸及體制問題，尤其涉及法官、檢察官的自身利益問題，因此如何既能保證改革效果，又能保證法官、檢察官隊(duì)伍的穩(wěn)定尤為重要。

　　而賀小榮對(duì)此回應(yīng)稱，年輕法官群體是當(dāng)前和今后法院工作中一支十分重要的力量，他們的憂慮也是最高法的憂慮。任何行業(yè)的改革如果將優(yōu)秀的人才拒之門外，這項(xiàng)改革的成效就要大打折扣。

　　“在任何一個(gè)國家，法官的結(jié)構(gòu)都是梯狀式的，有資深年齡的法官，也有正當(dāng)中間年齡段的法官，還有一部分年輕的法官?，F(xiàn)在好多基層法院，尤其是大中城市的基層法院，擔(dān)任辦案任務(wù)的主要還是一些年輕的法官，他們現(xiàn)在是辦案的主力?！?/p>

　　賀小榮表示，本輪司法改革的目的是要讓最優(yōu)秀的法官留下來。在選擇法官時(shí)，不能簡單地論資排輩，而是要根據(jù)法官的業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)品德來選拔，不能搞“一刀切”。

　　馬懷德還擔(dān)心，當(dāng)前我國涉法涉訴信訪進(jìn)入司法程序解決后，法院能否頂住壓力化解信訪中的陳年積案問題。

　　“這里面有可能信訪群眾已經(jīng)習(xí)慣了以往的信訪方式，案件再次進(jìn)入司法程序會(huì)有不情愿的情緒。另外，法院對(duì)很久以前的判決重新審理也可能帶來人力物力的緊張。”

　　對(duì)于即將召開的四中全會(huì)，張泗漢、馬懷德都認(rèn)為，四中全會(huì)司法改革方面總的方向不會(huì)有變化。在司法改革的試點(diǎn)過程中，隨著改革的深入中央根據(jù)半年多的實(shí)踐會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問題。四中全會(huì)將對(duì)司法改革作出更具體的部署，這些發(fā)現(xiàn)的問題將會(huì)逐步得到破解。

　　對(duì)話

　　“保障法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)是關(guān)鍵”

　　最高法研究室原副主任張泗漢表示，希望四中全會(huì)出臺(tái)禁止法院領(lǐng)導(dǎo)審批過問案件的相關(guān)舉措

　　能否依法獨(dú)立行使審判權(quán)很重要

　　新京報(bào)：四中全會(huì)很有可能會(huì)提及司法改革的新舉措，對(duì)此你有何預(yù)期？

　　張泗漢：三中全會(huì)在法治方面的表述中，實(shí)際上司法改革是最重要的部分。當(dāng)中不僅提及了法院人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管，還提及了司法責(zé)任制改革，推進(jìn)司法公開等重要內(nèi)容。這些司法改革的思路在三中全會(huì)已經(jīng)有所體現(xiàn)，我想四中全會(huì)關(guān)于司法改革的內(nèi)容會(huì)在三中全會(huì)的思路上進(jìn)行具體化。

　　新京報(bào)：司法改革哪些方面需要在四中全會(huì)中具體闡釋呢？

　　張泗漢：可以預(yù)期的是，三中全會(huì)以來，司法改革已逐步開展，6個(gè)試點(diǎn)省份的試點(diǎn)都在進(jìn)行中。在這個(gè)過程中，很可能會(huì)出現(xiàn)一些新的問題，四中全會(huì)應(yīng)該會(huì)對(duì)這些新問題有清晰的回應(yīng)。

　　新京報(bào)：哪些問題是你最關(guān)注的？

　　張泗漢：三中全會(huì)對(duì)司法改革的論述中最重要的就是依法獨(dú)立行使審判權(quán)問題，這個(gè)問題也是目前亟待解決的問題。三中全會(huì)提及法院、檢察院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，這個(gè)要解決的是剔除司法的地方化，讓法院檢察院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，以此在體制上減少或者避免地方黨委、政府對(duì)司法的干預(yù)。但事實(shí)上由于法院檢察院已經(jīng)在當(dāng)?shù)卦嗄?，與當(dāng)?shù)攸h委、政府間有著千絲萬縷的聯(lián)系，能否真正避免，這個(gè)還要看試點(diǎn)省份的實(shí)踐成效。我個(gè)人希望四中全會(huì)能夠?qū)@個(gè)問題有更具體的闡釋，審判權(quán)是國家權(quán)力，能否依法獨(dú)立行使審判權(quán)非常重要。

　　新京報(bào)：在司法去行政化方面，四中全會(huì)會(huì)具體提及嗎？

　　張泗漢：司法去行政化在三中全會(huì)中主要提的是司法責(zé)任制。深圳、佛山、珠海等一些地方已經(jīng)開始進(jìn)行審判長責(zé)任制改革的試點(diǎn)，這是非常好的。

　　從目前的情況看，禁止法院領(lǐng)導(dǎo)審批案件、過問案件、交辦案件還沒有出臺(tái)相關(guān)的具體規(guī)定，這也和當(dāng)前我國法官隊(duì)伍整體業(yè)務(wù)素質(zhì)還沒有達(dá)到很高的水平有關(guān)，但是禁止法院領(lǐng)導(dǎo)審批案件、過問案件、交辦案件應(yīng)成為未來我國司法改革的趨勢(shì)，我也希望四中全會(huì)能夠出臺(tái)相關(guān)的綱領(lǐng)性，甚至是過渡性的舉措。

　　防止法院選擇性公開裁判文書

　　新京報(bào)：新一輪司法改革正進(jìn)行，你認(rèn)為成效如何？

　　張泗漢：新一輪的司法改革是我國近10年來力度最大的改革，它的重點(diǎn)是解決司法體制機(jī)制中存在的問題，這些都是“硬骨頭”。從目前來看，大家能夠普遍看到的是司法公開的改革成效。不僅是裁判文書上網(wǎng)，審判流程信息、執(zhí)行信息也通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公開，公眾可以通過公開的信息對(duì)法院工作進(jìn)行監(jiān)督，這是前所未有的。

　　新京報(bào)：在未來的司法公開工作中，還應(yīng)注意哪些問題？

　　張泗漢：接下來更多的是落實(shí)和監(jiān)督。現(xiàn)在最高法已經(jīng)制定了規(guī)定，各個(gè)地方能否真正落實(shí)，尤其是一些司法觀念還不是很強(qiáng)的基層法院能否真正落實(shí)，這個(gè)是公眾能否對(duì)這項(xiàng)工作真正滿意的關(guān)鍵。尤其要注意的是，最高法在監(jiān)督時(shí)要防范個(gè)別法院選擇性公開，有的法院一些有貓膩的案件用各種方法不公開，怕出現(xiàn)問題，這種情況也是存在的，最高法要特別關(guān)注這一點(diǎn)。

　　新京報(bào)：你提到的這種情況容易在哪個(gè)級(jí)別的法院出現(xiàn)？

　　張泗漢：基層法院，確切地說是極少數(shù)的基層法院，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，法律觀念還較為淡薄的地區(qū)。因?yàn)檫@類地區(qū)法院法官的業(yè)務(wù)水平也相對(duì)差一些，加上地方的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，容易出現(xiàn)審案瑕疵，甚至錯(cuò)案。在這種情況下，容易出現(xiàn)裁判文書選擇性公開的情況。

　　新京報(bào)：如何防止這樣的情況出現(xiàn)？

　　張泗漢：這個(gè)沒有更好的辦法，就是要加強(qiáng)監(jiān)督。最高法可以制定相關(guān)的文件，出臺(tái)選擇性公開的懲防辦法。各個(gè)省級(jí)高院和市級(jí)中院也可以通過明暗訪的方式加強(qiáng)這方面的監(jiān)督。

　　司法人員分類改革應(yīng)避免法官流失

　　新京報(bào)：司法實(shí)務(wù)界目前非常關(guān)注法院、檢察院的司法人員分類管理改革，這也是三中全會(huì)的內(nèi)容之一。對(duì)目前的改革進(jìn)展你如何評(píng)價(jià)？

　　張泗漢：這項(xiàng)改革之所以受到法官、檢察官們的關(guān)注，主要因?yàn)樗婕胺ü?、檢察官們的切身利益。我看到目前上海已經(jīng)出臺(tái)了具體方案，在員額制改革中，法官、檢察官占比33%，司法輔助人員占比52%，行政管理人員占比15%。這是上海根據(jù)它的實(shí)際情況作出的員額分配。但是，我又看到在一些沒有試點(diǎn)的省市，已經(jīng)出現(xiàn)了一些年輕法官擔(dān)心會(huì)被“一刀切”為司法輔助人員的情況，一些年輕法官為此選擇了離職。這是大家都不愿意看到的局面。本輪的司法員額制改革是一項(xiàng)符合司法規(guī)律的改革，是大勢(shì)所趨，讓優(yōu)秀的法官、檢察官擔(dān)當(dāng)重任，這對(duì)于改善該案質(zhì)量，確保案件的處理公平公正起到十分關(guān)鍵的作用。所以，對(duì)于有疑惑的年輕優(yōu)秀法官，法院的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該及時(shí)說明情況，避免人才的流失。

　　新京報(bào)：員額制后，法官、檢察官的待遇是否會(huì)有提升？

　　張泗漢：目前我國的法官、檢察官待遇是按照公務(wù)員序列，實(shí)際上這是不合理的。拿法官舉例，他們的角色是社會(huì)公平正義的最后一道防線，責(zé)任很大。我想在實(shí)行員額制后，法官、檢察官的待遇會(huì)有提升，讓他們能夠更加安心地工作。

　　新京報(bào)：這種做法是高薪養(yǎng)廉嗎？能否防止司法腐敗？

　　張泗漢：以我們國家現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和司法環(huán)境，可能這并不是像國外很多國家一樣，真正意義上的高薪養(yǎng)廉，但是員額制后法官、檢察官的待遇是會(huì)有提升的。你問我這能不能防止司法腐敗，我覺得司法腐敗有很多原因，有收入的原因，也有個(gè)人素質(zhì)、司法環(huán)境等原因。提高待遇這是防范司法腐敗的一種方式，讓法官知道在一兩個(gè)案件腐敗是得不償失的。但要真正地防止腐敗，僅僅用提高待遇的方式還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是完善現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制，懲治機(jī)制，讓法官不敢腐，不想腐，不能腐。

　　新京報(bào)：談到司法腐敗，有人說，目前在個(gè)別刑事案件上，公安、檢察院、法院站在一個(gè)角度上辦案，這是最大的腐敗，你怎么看待這個(gè)問題？

　　張泗漢：目前確實(shí)有這樣的現(xiàn)象，但這是個(gè)別現(xiàn)象。針對(duì)一起案件，公安是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的。公檢法三家更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)于案件的配合，而不是各自的獨(dú)立性。這種做法對(duì)于司法公信力的損傷非常大。設(shè)立公安、檢察院、法院三個(gè)機(jī)關(guān)，就是為了能夠保證各家對(duì)案件的獨(dú)立性和相互制約，所以遇到這類情況必須嚴(yán)厲查處。