瞭望:從頂層設(shè)計“依法治國”整體方略

　　新華網(wǎng)北京10月25日電? 據(jù)“新華社發(fā)布”客戶端報道，2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會在北京舉行，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

　　“建設(shè)社會主義法治國家的新的里程碑。”馬克思主義理論研究和建設(shè)工程首席專家、中央黨校教授嚴書翰如此評價剛剛結(jié)束的四中全會，“四中全會在與以往依法治國方略一脈相承的基礎(chǔ)上，推出了依法治國的‘升級版’?！?/p>

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，四中全會為全面推進依法治國勾畫出了路線圖。

　　中共中央黨校黨建研究部主任王長江則用了“提升”一詞?！耙砸淮稳珪男问窖芯恳婪ㄖ螄?，更加彰顯了很多問題的解決從治標走向治本，這不管是從理念上還是實質(zhì)上，都是一種提升。同時，在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個框架下談依法治國，表明一種非常強烈的制度設(shè)計的導向?！?/p>

　　中國社會科學院學部委員、法學所所長李林認為，“四中全會以依法治國為主題，是理論和實踐相結(jié)合統(tǒng)一的必然結(jié)果，應(yīng)當從整個戰(zhàn)略宏觀布局上來理解認識?！?/p>

　　“四中全會公報中有三個關(guān)鍵詞非常重要：全面、道路、體系。”國家行政學院法學部主任胡建淼認為，第一個關(guān)鍵詞是“全面”，強調(diào)全面推進依法治國，在國家、政府、社會、政黨，甚至包括軍事等領(lǐng)域全面推開；第二個關(guān)鍵詞是“道路”，“中國特色社會主義法治道路”以黨的文件提出來這是第一次，它顯然是中國特色社會主義道路的組成部分。中國特色社會主義法治道路的提出，就是強調(diào)中國的法治要符合本國國情，走自己的法治道路；第三個關(guān)鍵詞是“體系”，法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，這五大體系共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系。

　　“新一屆領(lǐng)導班子對依法治國有著前所未有的重視，對法治之于中國當下和未來的意義有著更為清醒深刻的認識，其必將對中國的法治建設(shè)進程產(chǎn)生極大的促進作用——這個趨勢是很清楚的。而這次全會的重大意義，甚至可能需要從一個更長的歷史維度上來審視，才能看得清楚。就如十一屆三中全會的重大意義，我們就是在不斷地回顧和總結(jié)?！敝泄仓醒朦h校黨史研究部主任謝春濤說。

　　“四中全會的召開，標志著全黨從上到下對法治的認識水準、思想境界提升，從革命黨到執(zhí)政黨再到現(xiàn)在全面開放條件下的執(zhí)政黨，從不自覺到自覺再到高度自覺，達到前所未有的高度?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの芯渴抑魅瘟胡椪f：“當前的全面推進依法治國的方略，是以新一屆中央領(lǐng)導集體的組織領(lǐng)導做保證的。四中全會公報，從全局的角度來考慮法治問題，同時又推出了一項項法治改革的具體舉措，確保法治的要求能夠落實到位，無論是從高度上還是從深度上都是前所未有的，我們期待一個嶄新的法治中國新時期的到來?！?/p>

　　??解析四中全會依法治國總目標

　　四中全會公報指出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實現(xiàn)這個總目標，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅持從中國實際出發(fā)。

　　“當前已到全面深化改革的關(guān)鍵、瓶頸時期，國內(nèi)的社會矛盾凸顯、國外的挑戰(zhàn)前所未有，很多改革亟需從制度上突破。法治，不是跟某一個人在戰(zhàn)斗，而是跟幾千年根深蒂固的思維模式、傳統(tǒng)惡習在戰(zhàn)斗。整個法治中國進程已經(jīng)表明，簡單的修修補補或者動動小手術(shù)，一兩個立法上的小項目或者某個方面加強一下，都不能從根本上解決問題，現(xiàn)在已經(jīng)到了從根本上解決制約法治進程的核心的、制度化的問題?！绷胡椪f。

　　公報提出了全面推進依法治國的總目標——“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”

　　而“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這五大體系，是對總目標的展開。

　　馬懷德說，其核心，在于高度強調(diào)體系建設(shè)；其目的，是要求把這些與治國理政密切相關(guān)的體系、制度構(gòu)建好，讓這些制度更加定形、更加成熟，為最終實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出貢獻。

　　公報中已經(jīng)點出了五大體系的“關(guān)鍵詞”。

　　比如說，如何實現(xiàn)法律規(guī)范體系的“完備”？馬懷德說，“現(xiàn)在的很多法律、法規(guī)還有待進一步的完善，以適應(yīng)國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化要求。這需要廢止、制定、修訂一批法律，為形成完備的法律規(guī)范體系做努力?！?/p>

　　再比如說，法治實施體系要“高效”。“法治的實施問題是四中全會要重點解決的。法治的實施最終是落實在生活中，內(nèi)化成人們的意識，形成大家共同遵守的基本規(guī)則。保證法律的有效實施，一方面要加強監(jiān)督，對不能依法辦事和違法執(zhí)法、違法行政、濫用公權(quán)的行為加以有效的監(jiān)督；另一方面，要形成法治建設(shè)的評價、考核體系，形成有效的法治實施的激勵體系和問責機制，保障法律的有效實施?！瘪R懷德說。

　　公報闡釋依法治國總目標時同時指出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！?/p>

　　依法執(zhí)政是對黨治國理政方式的要求。嚴格按照憲法法律領(lǐng)導各項事業(yè)，領(lǐng)導立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，這是依法執(zhí)政的核心。當然黨自身也必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動。黨領(lǐng)導人民制定憲法法律，同時要保證各個政法機關(guān)獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。

　　依法行政是對行政機關(guān)的要求。行政機關(guān)必須依照法律的權(quán)限和程序來行使權(quán)力，履行職責。

　　“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政相互關(guān)聯(lián)，而又有各自的適用范圍。不管怎么說都是宏觀上的法治，都是屬于需要強調(diào)的法治內(nèi)涵?！瘪R懷德說。

　　胡建淼分析，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，可以理解為“法治行為”維度；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，可以理解為“法治目標”維度。

　　“這兩個維度必須融入到國家治理能力和治理體系中，才能形成良法善治的局面?！焙嫡f。

　　四中全會公報中明確指出，“實現(xiàn)這個總目標，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅持從中國實際出發(fā)?！?/p>

　　其中，強調(diào)從中國實際出發(fā)的表述，得到受訪專家高度關(guān)注。

　　“從中國實際出發(fā)、解決中國實際問題，這個原則丟不得?！毕嚓P(guān)人士分析認為，從新中國成立到黨的十八大，中國法治建設(shè)經(jīng)歷了多個重大節(jié)點，都針對實際問題：

　　新中國成立后，中國共產(chǎn)黨開始從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，以1954年憲法為標志初步形成法制；

　　鑒于“文革”慘痛教訓，十一屆三中全會后，鄧小平提出發(fā)展社會主義民主與社會主義法制；

　　十五大提出依法治國并寫入憲法，與確定社會主義市場經(jīng)濟密切關(guān)聯(lián)；

　　進入新世紀到2010年宣布中國特色社會主義法律體系形成，法治建設(shè)促進了改革開放和人權(quán)保障；

　　以十八大為標志，我國翻開了全面深化改革，推進法治中國建設(shè)的新篇章。

　　有關(guān)專家指出，一種政治制度的生長，與其扎根的土壤息息相關(guān)。設(shè)計和發(fā)展國家政治制度，要堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題。只有扎根本國土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才最可靠、也最管用。

　　“法治本土化和法治規(guī)律化，這兩者的關(guān)系一直伴隨我國的法治進程。用西方法治的道路、模式、經(jīng)驗來衡量我們的法治道路是行不通的?！绷胡椪f。

　　梁鷹分析說，“我們考察發(fā)現(xiàn)，西方某些國家的某一項好的政治體制或法治化設(shè)計，都是從它的歷史發(fā)展、文化發(fā)展中逐步演繹出來的，不能只看到它呈現(xiàn)出來的樣子。我們要立足中國實際，特別是從中國的傳統(tǒng)文化中挖掘出一些東西。同時，法治是有規(guī)律可循的，比如，政府權(quán)力一定要得到制約，公民權(quán)利一定要得到保護，人權(quán)一定要得到尊重，這些都是規(guī)律性的要求?！?/p>

　　梁鷹說，因此，應(yīng)立足中國歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實發(fā)展需求，來尋找探索符合中國實際的中國特色社會主義法治道路。而四中全會正是在開創(chuàng)這樣一條道路。

　　?六大任務(wù)重在“改革”

　　四中全會公報指出，全會明確了全面推進依法治國的重大任務(wù)，這就是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導。

　　“公報中提到的多項任務(wù)，是依法治國的戰(zhàn)略部署，更是全面深化依法治國改革的方略部署?！绷胡椪f：“很多舉措都是改革，對過去的一些做法、體制機制的重大的、根本性的改革。

　　梁鷹認為，“四中全會與三中全會一脈相承。要保障三中全會的改革任務(wù)全部落實到位，首先是法治上要進行改革。唯有法治改革的舉措到位了、落實了，全面深化改革的舉措才能到位，這體現(xiàn)了我們黨抓住了問題的要害?！?/p>

　　公報指出，“必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！?/p>

　　梁鷹分析說，“規(guī)范”是法治的一項基本功能；而“引領(lǐng)”的核心和要害是法治決策和改革決策的相互促進，要以法治來引領(lǐng)改革、實現(xiàn)改革決策與立法決策、政治決策等等各個方面的結(jié)合?！斑^去，我們的法治總是滯后于改革?，F(xiàn)在，從頂層設(shè)計的角度來思考和把握法治建設(shè)，把法治與改革的關(guān)系、法治與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系理清楚了，以法治的引領(lǐng)來統(tǒng)籌整個經(jīng)濟社會發(fā)展、推進全面深化改革，體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導集體對法治認識的深刻，具有非常重要的理論創(chuàng)新的意義?！?/p>

　　“依法治國前所未有地和改革結(jié)合在一起。十八屆三中全會提出的各項改革舉措，本質(zhì)上要求我們的法治建設(shè)跟進，要求依法治國配合，要求法治的引領(lǐng)和規(guī)范。”李林說，換句話說，全面推進依法治國，不僅僅是單純的法治問題，而是服務(wù)于改革開放，服務(wù)于五大建設(shè)、服務(wù)于中國夢的戰(zhàn)略目標。這意味著我們黨對于當前現(xiàn)實有了更深刻的認識、更科學的把握、更自覺主動的駕馭。應(yīng)當從這一高度上來理解四中全會的召開，理解公報體現(xiàn)出的思想和精神。

　　為什么必須用“改革”來保障“改革”？

　　“法治，即是一種規(guī)范。一方面是要規(guī)范人的行為，另一方面是要規(guī)范權(quán)力。不合理的權(quán)力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而當要以改革的手段向前推進時，就會觸動一些既得利益的藩籬。如何打破這種藩籬，是執(zhí)政黨面臨的最大的挑戰(zhàn)和責任，也需要執(zhí)政黨拿出勇氣和決心。”王長江進一步分析說，“打破這種藩籬，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是說我們出臺一個或幾個法律，問題就解決了，而是必須進行頂層設(shè)計。而以一次全會的形式全面推進依法治國，正是以系統(tǒng)思維進行頂層設(shè)計的體現(xiàn)?！?/p>

　　再具體來看，圍繞六大任務(wù)，公報中提到的許多具體的改革步驟都非常到位。

　　“這些改革舉措很好地把握了法治總目標和階段性特點的關(guān)系，哪些是我們可以做的，可以推進的，可以取得成效的，這次都提出來了。它并不是全面覆蓋，也不是每一個細小的方面都抓住，而是抓住重點、抓住當下，抓住在現(xiàn)有成熟條件下能夠推進的、當務(wù)之急需要解決的一些問題?！绷胡椊馕龅?。

　　比如，堅持立法先行，提高立法質(zhì)量，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，健全憲法實施和監(jiān)督制度等；

　　再比如，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度；最高人民法院設(shè)立巡回法庭等，都是針對性非常強的改革舉措。

　　謝春濤特別點出，公報中提出“建立領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”?！芭c過去相比，領(lǐng)導干部個人要干預(yù)司法肯定會變得更難。奉勸領(lǐng)導干部，最好不要再動干預(yù)司法這個歪腦筋。如果某位領(lǐng)導干部不是國家司法審判人員，一旦插手，會將他們的所作所為記錄在案，甚至追究相關(guān)責任。”

　　此外，公報還明確，“實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。謝春濤說，如果法官判的案子經(jīng)不起推敲或存在問題，將有相關(guān)的責任倒查機制對判案法官進行責任追究，這實際上也能促使法官自覺抵制其他領(lǐng)導干部的不當干預(yù)。

　　“這些改革的舉措非常鮮明，也是急迫地需要推進、受各方面關(guān)注的。有了這樣的具體舉措，法治改革的推進就有抓手、有具體步驟，能夠認識到位、能夠落地生根開花，確確實實地體現(xiàn)了改革的務(wù)實精神?！绷胡椪f，如果四中全會確定的重大任務(wù)能夠落實到位，我國的法治進程一定能夠穩(wěn)步推進、取得實效。

　　?依法治國關(guān)鍵在中國共產(chǎn)黨

　　受訪專家表示，依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。如何處理“黨”與“法”、“黨”與“政”之間的關(guān)系，在憲法和法律框架之內(nèi)治國理政，是執(zhí)政黨在建設(shè)法治中國征途中必須回答好的問題。

　　從黨的執(zhí)政方式看，長期以來存在的人治思維慣性，尤其是少數(shù)領(lǐng)導干部迷戀“權(quán)力至上”、“個人說了算”，對推進法治的嚴重制約和負面影響值得警惕。受訪法學界人士認為，近些年來，依法治國理念日漸深入人心，但“以權(quán)壓法、以權(quán)亂法”現(xiàn)象依然存在；個別黨員領(lǐng)導干部甚至帶頭破壞法治，以個人意志代替黨紀國法。

　　從現(xiàn)有法治能力看，不善法治、不會法治、不敢法治的問題依然突出，依法治國的理念具體化到執(zhí)政行為殊非易事。多位受訪人士反映，“加強黨的領(lǐng)導”在有的地方被異化為“權(quán)大于法”，“拍腦袋就干，拍胸脯就上”仍是有的基層黨政領(lǐng)導慣用的決策方式。有時決策初衷雖好，但群眾不滿意，影響了執(zhí)政公信力。

　　因此，公報中論及黨與依法治國關(guān)系的內(nèi)容，引起多位權(quán)威專家的高度關(guān)注。

　　公報強調(diào)，“黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治”，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”等等。

　　王長江表示，過去，在少數(shù)地方存在“以權(quán)壓法、以權(quán)亂法”現(xiàn)象，在部分黨員干部心中存在“權(quán)大于法”的意識。對此，公報已經(jīng)強調(diào)，黨要依法執(zhí)政，要依據(jù)憲法法律治國理政。

　　王長江說，公報的一個非常突出的特點，就是強調(diào)了黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。

　　謝春濤分析認為，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，這種說法正確無疑。黨對國家的領(lǐng)導是強有力的，方式是不斷改善的，水平是不斷提升的。如果沒有黨的領(lǐng)導，不可能有當今中國取得的發(fā)展和成就。如果不是黨強力推動中國的法治進程，沒有其他力量能推動得好。

　　多位法學界權(quán)威學者在接受《瞭望》新聞周刊采訪時都表示，中國共產(chǎn)黨是解決中國所有問題的“龍頭”。實現(xiàn)依法治國的偉大使命，中國共產(chǎn)黨是關(guān)鍵中的關(guān)鍵、核心中的核心。

　　“公報中有關(guān)黨的領(lǐng)導與依法治國的論述都是非常重要的?！眹罆矎娬{(diào)，從黨的建設(shè)理論的角度來觀察，公報對黨的領(lǐng)導和社會主義法治的關(guān)系做了更進一步的論述闡釋，這是值得關(guān)注的重大創(chuàng)新。（記者/陳澤偉宮超 張程程 屈辰，瞭望第43期）