海南出臺(tái)7部旅游業(yè)法規(guī) 國(guó)際旅游島法規(guī)架構(gòu)基本形成

　　全景 國(guó)際旅游島法規(guī)架構(gòu)基本形成

　　5年來(lái)，海南圍繞國(guó)際旅游島建設(shè)所通過(guò)的法規(guī)和法規(guī)性決定、決議共計(jì)52個(gè)。

　　讓梁文海的內(nèi)心感受到今后從業(yè)更有保障的，是基于我省2014年11月起正式施行的新《海南省旅游管理?xiàng)l例》。

　　一組數(shù)據(jù)可以折射出海南在服務(wù)國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展大局上的法治腳步。

　　2009年底，國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，我省編制完成《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)立法計(jì)劃》，確定了56個(gè)有關(guān)國(guó)際旅游島的立法項(xiàng)目。以此為起點(diǎn)，立法計(jì)劃實(shí)施至今已有5年?！?年來(lái)，海南圍繞國(guó)際旅游島建設(shè)所通過(guò)的法規(guī)和法規(guī)性決定、決議共計(jì)52個(gè)，在數(shù)量上幾乎接近當(dāng)初的56個(gè)專項(xiàng)立法計(jì)劃目標(biāo)。從類型上看，在已通過(guò)的52個(gè)立法項(xiàng)目中，法規(guī)49個(gè)、法規(guī)性決定和決議3個(gè)；從年份上看，2010年就通過(guò)7個(gè)，2011年通過(guò)18個(gè)，2012年通過(guò)9個(gè)，2013年通過(guò)了12個(gè)(含修訂1個(gè))，到2014年9月底又通過(guò)了8個(gè)(含修訂1個(gè))?！笔∪舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)副主任李永利用數(shù)字詮釋我省法治進(jìn)程“加速度”。

　　省人大常委會(huì)副主任、法制委員會(huì)主任畢志強(qiáng)說(shuō)，細(xì)讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》所確定的層級(jí)、定位、方向、目標(biāo)、舉措和省委、省政府《貫徹實(shí)施<國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)>的決定》以及省人大《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的決議》，歸納起來(lái)就是“一個(gè)主干，三個(gè)支撐”。“一個(gè)主干”，即以旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主干；“三個(gè)支撐”，即以生態(tài)環(huán)境、相關(guān)產(chǎn)業(yè)和民生文化為支撐?；诖?，省人大在編制國(guó)際旅游島建設(shè)專項(xiàng)立法計(jì)劃時(shí)，將其分為綜合性法規(guī)、促進(jìn)和保障旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)、改善與保障民生法規(guī)、環(huán)境建設(shè)法規(guī)等四大類，形成了以管總的國(guó)際旅游島“基本法”為統(tǒng)領(lǐng)，以旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)為主干，以改善與保障民生及環(huán)境建設(shè)的法規(guī)為支撐的法規(guī)架構(gòu)。經(jīng)過(guò)多年努力，從已通過(guò)的52部法規(guī)調(diào)整范圍來(lái)看，可以說(shuō)，這一架構(gòu)體系已基本形成。

　　范例 “1+7”立法模式漸成體系

　　在探索務(wù)實(shí)管用，增強(qiáng)法規(guī)有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得法規(guī)在有效性上不斷得到增強(qiáng)。

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，這是深刻總結(jié)我國(guó)立法工作實(shí)踐，堅(jiān)持依法治國(guó)，依法行政的必然要求，也是全面深化改革的重要保障。在分析思索全會(huì)提出的新要求時(shí)，李永利認(rèn)為，要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)立法與改革決策的相互銜接，堅(jiān)持在法制框架內(nèi)推進(jìn)改革。

　　《海南省旅游條例》的修訂正是與改革銜接的一次修法探索。

　　建省以來(lái)，海南在旅游立法上一直走在全國(guó)前列。旅游條例最初的版本可追溯到1995年8月施行的《海南省旅游管理?xiàng)l例》，這是當(dāng)時(shí)我國(guó)第一部地方綜合性旅游法規(guī)。之后，我省于2001年對(duì)該條例進(jìn)行了首次修訂，此次則是時(shí)隔13年之后的第二次修改。

　　13年間，海南旅游業(yè)發(fā)生了不同往昔的時(shí)代變遷。一大批圍繞著海南觀光和休閑度假的旅游產(chǎn)品、新的業(yè)態(tài)，如雨后春筍般涌現(xiàn)，包括自駕車、郵輪游艇、鄉(xiāng)村旅游、航天旅游……而對(duì)這些全新內(nèi)容的管理，在“2001版”旅游條例中，從未涉及。

　　原旅游條例之所以面臨著修訂之緊迫還在于，近年來(lái)，海南旅游業(yè)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為屢被曝光，成為海南旅游亂象的根源。如何強(qiáng)勢(shì)加以管理，對(duì)行業(yè)進(jìn)行革新？

　　修訂，再一次被提到了立法者的眼前。省人大常委會(huì)法工委副主任鄧云秀告訴記者，這一次修訂，我省探索通過(guò)網(wǎng)絡(luò)廣泛征求了民眾意見(jiàn)；條例修訂小組成員、海南大華園律師事務(wù)所律師吳坤卿說(shuō)，條例部分罰則的擬定還借鑒了國(guó)外在公共場(chǎng)所不文明行為上的法律處理方式；?？谑新糜螀f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)杜思思感嘆，立法征詢意見(jiàn)工作組將座談會(huì)的會(huì)場(chǎng)直接設(shè)在了?？诘穆糜喂芾碇行?。

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　　取自于基層，方更加契合改革的呼聲，新修訂的《海南省旅游條例》最終于2014年9月省五屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議獲得表決通過(guò)，從加快轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式、保護(hù)旅游資源、維護(hù)旅游者合法權(quán)益、規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)行為等方面進(jìn)行了全面規(guī)范，帶來(lái)了深刻影響。

　　記者翻閱了近年來(lái)省人大法規(guī)目錄發(fā)現(xiàn)：2011、2012年，我省集中出臺(tái)了7個(gè)涉及旅游業(yè)方面的單行法規(guī)，且均采用了特區(qū)法規(guī)的形式，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定、特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定、特區(qū)旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定、特區(qū)旅游價(jià)格管理規(guī)定、特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定、特區(qū)旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定、森林旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)規(guī)定；加之今年9月修訂通過(guò)的旅游“基本法”，它與旅行社、導(dǎo)游等7個(gè)單行法規(guī)合為一個(gè)整體，自成體系地為我省旅游業(yè)提供法規(guī)支撐。

　　李永利告訴記者，在探索務(wù)實(shí)管用，增強(qiáng)法規(guī)有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得國(guó)際旅游島法規(guī)在有效性上不斷得到增強(qiáng)。

　　探索 立法執(zhí)法肅清“頑疾”

　　有如“持久戰(zhàn)”般的嚴(yán)格執(zhí)法，以及完善立法帶來(lái)的持續(xù)推動(dòng)，為海南旅游業(yè)注入了生機(jī)。

　　深化行政執(zhí)法體制改革是十八屆四中全會(huì)對(duì)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)的有力舉措。圍繞旅游業(yè)，我省在執(zhí)法道路上經(jīng)歷了怎樣一番求索？5年來(lái)，年年黃金周坐陣于各大景區(qū)景點(diǎn)的省旅游質(zhì)監(jiān)局局長(zhǎng)王曉華感觸頗深。

　　過(guò)去的執(zhí)法難，究竟難在哪兒？王曉華舉例，他曾帶著執(zhí)法隊(duì)員在三亞查獲無(wú)照旅行社，證據(jù)確鑿，但作為旅游主管部門，只能現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)收其違法所得，因?yàn)闆](méi)有與公安部門聯(lián)動(dòng)，不能限制“黑導(dǎo)游”的人身自由，“黑社”次日“搖身一變”，繼續(xù)招攬生意，執(zhí)法效果幾乎成了泡影。

　　類似的執(zhí)法困境迫使著我省在旅游執(zhí)法上推陳革新，打破部門間壁壘實(shí)行聯(lián)動(dòng)。近年來(lái)，海南省探索設(shè)立的旅游市場(chǎng)環(huán)境綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長(zhǎng)掛帥，實(shí)現(xiàn)15家廳局成員單位的聯(lián)合執(zhí)法，改變各自為戰(zhàn)狀況，也因?yàn)榻y(tǒng)一“陣地”，海南在華東、華南地區(qū)省份中的執(zhí)法成效排名一直位居前列，在重大問(wèn)題協(xié)調(diào)上，業(yè)界給予的評(píng)價(jià)是：“從不推事”。

　　近兩年來(lái)，海南在旅游跨省執(zhí)法探索上也取得突破，與廣西、廣東等多個(gè)省份簽訂聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議。就在不久前，因“散團(tuán)拼客”中存在損害游客行為，黑龍江省某旅行社一名導(dǎo)游，在海南被異地吊銷了導(dǎo)游執(zhí)照，這在過(guò)去幾乎難以實(shí)現(xiàn)。

　　有如“持久戰(zhàn)”般的嚴(yán)格執(zhí)法，以及完善立法帶來(lái)的持續(xù)推動(dòng)，為海南旅游業(yè)注入了生機(jī)。5年來(lái)，海南旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提升，其接待過(guò)夜游客人數(shù)從2009年的2250萬(wàn)人次增加至2013年的3672萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)13%；接待入境游客人數(shù)從2009年的55萬(wàn)人次增加至2013年的75萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)8.2%；旅游業(yè)收入從2009年的211.72億元增加2013年的428.56億元，年均增長(zhǎng)19.3%。

　　省旅游委法規(guī)處處長(zhǎng)許皓表示，截至2013年底，我省酒店賓館達(dá)到3000余家，有21家國(guó)際知名酒店管理集團(tuán)、38個(gè)飯店品牌進(jìn)駐海南。全省旅行社發(fā)展達(dá)到373家，旅游直接從業(yè)人員超過(guò)40萬(wàn)人，旅游業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位達(dá)到130萬(wàn)個(gè)。全省A級(jí)旅游景區(qū)45家，其中5A級(jí)4家，4A級(jí)16家，3A級(jí)20家，相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)得到了進(jìn)一步夯實(shí)。

　　成效 旅游法治環(huán)境

　　深刻變革

　　三亞旅游投訴辦結(jié)率百分之百，旅游市場(chǎng)愈加規(guī)范……從三亞看全省，其服務(wù)質(zhì)量的提升不難看出當(dāng)前旅游法治環(huán)境正在發(fā)生著深刻變革。

　　“這是我們‘12301’旅游熱線平臺(tái)指揮辦，這里是旅游巡回法庭……”11月12日，三亞市旅游質(zhì)量監(jiān)督局辦公樓內(nèi)，局長(zhǎng)張理勛向記者一一介紹近年來(lái)為公眾提供的旅游類法治服務(wù)設(shè)施。三亞旅游一直是省內(nèi)乃至國(guó)內(nèi)業(yè)界的關(guān)注焦點(diǎn)，從三亞旅游服務(wù)質(zhì)量的提升不難看出當(dāng)前旅游法治環(huán)境正在發(fā)生著深刻變革。

　　對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管和整治，三亞旅游委從未松懈。張理勛說(shuō)，我們聯(lián)合各職能部門開(kāi)展系列專項(xiàng)檢查及監(jiān)管，近兩年，三亞市旅游委聯(lián)合三亞各職能部門對(duì)“非法一日游”、“黑潛水點(diǎn)”、購(gòu)物點(diǎn)商業(yè)賄賂以及零負(fù)團(tuán)費(fèi)等違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行查處打擊。截至10月31日，三亞市旅游委對(duì)今年接到的2356件旅游投訴實(shí)現(xiàn)百分之百的辦結(jié)率。

　　“和幾年前相比，現(xiàn)在三亞旅游市場(chǎng)越來(lái)越規(guī)范了。”?？诿耖g旅行社負(fù)責(zé)人王軍感嘆說(shuō)。

　　游客出行方式的多樣化，如今也讓三亞市旅游監(jiān)管方式發(fā)生變革。網(wǎng)絡(luò)搜索“三亞旅游”、“三亞度假”等關(guān)鍵詞，各大知名旅游電商均已將三亞旅游列為重點(diǎn)推介。也為此，三亞市旅游委在去年新《旅游法》框架下著手開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法，針對(duì)眾多旅游網(wǎng)站及三亞各旅游企業(yè)開(kāi)展線上線下調(diào)研，并與淘寶等旅游電商實(shí)現(xiàn)聯(lián)合建立監(jiān)管平臺(tái)。

　　故事點(diǎn)擊

　　遇到誤解委屈可找法律撐腰

　　“現(xiàn)在我們當(dāng)導(dǎo)游比過(guò)去要好很多，近年來(lái)相繼完善的旅游業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)為導(dǎo)游從業(yè)者提供了保障，相應(yīng)的培訓(xùn)也多起來(lái)，無(wú)論是個(gè)人發(fā)展還是行業(yè)前景，都將更加規(guī)范。”1997年進(jìn)入導(dǎo)游行業(yè)，?？诿耖g旅行社導(dǎo)游梁文海如今已是有著17年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的老導(dǎo)游。見(jiàn)證十余年海南旅游業(yè)的發(fā)展，梁文海感慨頗多。

　　去年10月，《中華人民共和國(guó)旅游法》頒布施行，讓旅游界存在的零負(fù)團(tuán)費(fèi)、高額回扣等現(xiàn)象有了很大改善。

　　國(guó)家法律施行，具體到海南是如何“落地”的？旅游業(yè)的從業(yè)者是否能真正享受到法律帶來(lái)的權(quán)益保障？其實(shí)過(guò)去1年多的時(shí)間里，梁文海也有不少困惑?！啊堵糜畏ā穼?shí)施后，公司制定了一系列更為嚴(yán)格的規(guī)章制度，但我們發(fā)現(xiàn)，不少公司規(guī)章與實(shí)際情況產(chǎn)生諸多沖突。比如，公司按法律規(guī)定導(dǎo)游不準(zhǔn)帶客人到行程安排之外的地方購(gòu)物，但面對(duì)許多仍有購(gòu)物需求的游客，該怎么處理？這個(gè)界限在法律中仍表述得很模糊。”被游客責(zé)罵，在梁文海看來(lái)已是不少接團(tuán)導(dǎo)游的“家常便飯”，對(duì)此，更多人也只能一笑了之。

　　“我們是游客的‘保姆’，累其實(shí)我們并不怕，但游客對(duì)我們的誤解和不尊重才最讓人心酸。”今年以來(lái)，海南省修訂的《海南省旅游條例》在保護(hù)從業(yè)者權(quán)益方面有了新的表述和規(guī)定，這讓他感到與以往有了不同。“過(guò)去帶團(tuán)中會(huì)遇到各種突發(fā)事件。有一次，我們幫一位乘客搬拉行李，結(jié)果游客發(fā)現(xiàn)旅行箱破了洞，便一口咬定這個(gè)旅行箱必須由我們賠，這讓我們很委屈，現(xiàn)在，海南修訂的旅游條例加大了對(duì)從業(yè)人員權(quán)益的保障，這是一個(gè)可喜的變化?！绷何暮Ｕf(shuō)。

　　專家點(diǎn)讀

　　省人大法制委員會(huì)副主任李永利：

　　探索形成完備的法規(guī)架構(gòu)體系

　　十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)，從立法層面看，多年來(lái)，海南一直堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在根據(jù)本省具體情況和實(shí)際需要的情況下，通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)有效解決實(shí)際問(wèn)題，取得的成效特色鮮明、亮點(diǎn)紛呈。在十八屆四中全會(huì)精神的指導(dǎo)下，我們認(rèn)為，在立法方面，要繼續(xù)堅(jiān)持急需先立，以增強(qiáng)法規(guī)的及時(shí)性；堅(jiān)持完整統(tǒng)一，以增強(qiáng)法規(guī)的系統(tǒng)性；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性；堅(jiān)持務(wù)實(shí)管用，以增強(qiáng)法規(guī)的有效性。

　　為了能夠進(jìn)一步推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程,省人大將根據(jù)國(guó)際旅游島專項(xiàng)計(jì)劃、本屆立法規(guī)劃，按照服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、急用先立、穩(wěn)中求快的要求，不斷充實(shí)和豐富涉及國(guó)際旅游島相關(guān)內(nèi)容的法規(guī)。

　　比如，下一階段，我們將圍繞國(guó)際旅游島建設(shè)內(nèi)容，加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償條例、中部核心區(qū)管理?xiàng)l例、濕地保護(hù)條例、無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例、三沙旅游開(kāi)發(fā)管理規(guī)定、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例、物流業(yè)促進(jìn)條例、餐飲業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定、潛水管理辦法、彩票管理規(guī)定、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助規(guī)定等法規(guī)。

　　如果能夠按照規(guī)定的進(jìn)程完成，我省將基本形成能完全覆蓋旅游各要素和旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，包括民生和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)，更加豐富、更加完備的國(guó)際旅游島法規(guī)架構(gòu)體系。

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