地方償債余額超10萬(wàn)億市縣“淪陷” 將迎清理風(fēng)暴

　　在審計(jì)署對(duì)地方債規(guī)模摸底之后，財(cái)政部日前也發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，部署各地清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，并要求地方各級(jí)政府及時(shí)將政府存量債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理。

　　可以預(yù)見(jiàn)的是，“十三五”期間，地方債務(wù)將迎來(lái)一場(chǎng)清理風(fēng)暴。根據(jù)審計(jì)署去年年底發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。截至2013 年6 月底，省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05 億元，其中市級(jí)、縣級(jí)年均增速分別為17.36%和26.59%，遠(yuǎn)超省級(jí)債務(wù)14.41%的增速。

　　報(bào)告顯示，在市、縣級(jí)政府債務(wù)增速的同時(shí)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在聚集，而隨著財(cái)政部對(duì)存量債務(wù)的管理辦法，平臺(tái)公司債務(wù)在被剝離的同時(shí)，部分債務(wù)也將有政府承擔(dān)，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，特別是對(duì)一些本身并不具備舉債功能的市、縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，債務(wù)剝離將意味著一場(chǎng)大規(guī)模的債務(wù)償還即將到來(lái)。

　　市縣級(jí)政府“淪陷”

　　“在財(cái)政部發(fā)文之后，我們第一時(shí)間召集各市、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)組織會(huì)議，并針對(duì)債務(wù)的類(lèi)別做了部署，重點(diǎn)關(guān)注市、縣兩級(jí)政府中的平臺(tái)債務(wù)分類(lèi)工作。”中部某省債務(wù)管理辦公室相關(guān)人員表示。

　　以該省為例，目前市、縣級(jí)債務(wù)的占比已經(jīng)超過(guò)85%，去年以前，在首批自主發(fā)債省市城市中，該省沒(méi)有獲得舉債的允許，所以債務(wù)基本以中央代發(fā)為主，但是隨著高鐵項(xiàng)目的投入，平臺(tái)公司在政府融資過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，目前該省范圍內(nèi)具有政府性質(zhì)的平臺(tái)公司近100家。

　　“由于本身并不具備發(fā)債的可能，所以對(duì)市、縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，除了省級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，更多是通過(guò)平臺(tái)公司的融資，這也成為債務(wù)聚集在市、縣級(jí)政府的主要原因。”上述該省債務(wù)管理辦公室相關(guān)人員表示。

　　事實(shí)上，該省的模式在全國(guó)范圍看也并非個(gè)例，市、縣級(jí)債務(wù)規(guī)模逐漸增大已經(jīng)成為地方債務(wù)難以清理的重點(diǎn)問(wèn)題。隨著財(cái)政部上述辦法的出臺(tái)，這些市、縣級(jí)債務(wù)在剝離過(guò)程中，所應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)勢(shì)必隨著平臺(tái)公司的債務(wù)市場(chǎng)化逐漸增大。

　　根據(jù)審計(jì)署發(fā)布2013年第32號(hào)公布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。截至2013 年6 月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05 億元，比2010 年年底增加38679.54 億元，年均增長(zhǎng)19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。

　　審計(jì)署的這個(gè)摸底結(jié)果也成為此次財(cái)政部出臺(tái)上述辦法的一個(gè)基礎(chǔ)。

　　一位接近財(cái)政系統(tǒng)的人士表示，盡管此前財(cái)政部和審計(jì)署，對(duì)地方債規(guī)模統(tǒng)計(jì)口徑上存在差異，但是審計(jì)署作為監(jiān)督部門(mén)，其對(duì)債務(wù)的全面摸底工作以及對(duì)省、市、縣三級(jí)政府債務(wù)的分類(lèi)仍然值得參考，為財(cái)政部此次出臺(tái)的《辦法》提供了重要基礎(chǔ)。

　　根據(jù)財(cái)政部上述《辦法》要求，存量債務(wù)是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。地方各級(jí)政府要統(tǒng)計(jì)本級(jí)政府可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)等情況，并測(cè)算政府一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的債務(wù)率，“凡債務(wù)率超過(guò)預(yù)警線的，必須做出書(shū)面說(shuō)明并經(jīng)政府主要負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。”

　　對(duì)此，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，對(duì)地方債務(wù)的清理工作雖然很難，但已經(jīng)是大勢(shì)所趨的事實(shí)，根據(jù)債務(wù)的分布和債務(wù)本身的特點(diǎn)，市、縣級(jí)政府無(wú)疑成為一個(gè)重災(zāi)區(qū)，在本身財(cái)政收入有限的情況下，如何承擔(dān)剝離后的債務(wù)成為需要思考的問(wèn)題。

　　數(shù)據(jù)顯示，2014年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為3.56萬(wàn)億元。粗略計(jì)算，2014~2016年，地方政府借新還舊規(guī)模在2萬(wàn)億元左右，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，其仍有一定償債壓力。

　　全口徑預(yù)算

　　雖然財(cái)政部此次出臺(tái)辦法的最終目的是對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，但在財(cái)稅系統(tǒng)人士看來(lái)，這亦是完善預(yù)算法的一個(gè)重要步驟，根據(jù)辦法要求，地方政府存量債務(wù)將納入預(yù)算管理的體系，這是完善全口徑預(yù)算的重要一步。

　　事實(shí)上，所謂全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，其目標(biāo)定位于構(gòu)建一個(gè)覆蓋所有收支，不存在游離于預(yù)算外的政府收支，是將所有類(lèi)型的財(cái)政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架。

　　但在實(shí)踐中，地方政府的債務(wù)只有中央代發(fā)的債務(wù)才納入預(yù)算管理，其他形式的債務(wù)并不在政府預(yù)算體系內(nèi)，這也成為地方債務(wù)具體數(shù)據(jù)遲遲沒(méi)有公布的原因。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，債務(wù)屬于延期或者未來(lái)的收入，不是政府的當(dāng)期收入，所以在統(tǒng)計(jì)政府收入時(shí)，一般也沒(méi)有在統(tǒng)計(jì)之列，不過(guò)此次財(cái)政部下發(fā)的文件，則是第一次明確要把債務(wù)納入預(yù)算，使得債務(wù)由隱性逐漸顯性化。

　　在他看來(lái)，財(cái)政部之所以有這個(gè)舉動(dòng)，更多是落實(shí)完善預(yù)算法的要求。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)(微博)》記者了解到，四審?fù)ㄟ^(guò)的新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，并從主體、方式、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面做出限制性規(guī)定?！皩?duì)債務(wù)率進(jìn)行測(cè)算和控制是規(guī)范債務(wù)管理、強(qiáng)化地方政府責(zé)任的重要舉措，未來(lái)財(cái)政部通過(guò)對(duì)債務(wù)的甄別更多是為了控制風(fēng)險(xiǎn)。”楊志勇說(shuō)。

　　對(duì)于甄別工作，《辦法》明確，由財(cái)政部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，有關(guān)部門(mén)對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別。

　　渤海證券報(bào)告認(rèn)為，辦法強(qiáng)調(diào)，存量債務(wù)應(yīng)按照先清理、后甄別的順序開(kāi)展，主要是在督促地方政府盡快壓縮地方債的存量，大力開(kāi)展公司合作模式使之能轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)債務(wù)而非政府債務(wù)，減少政府償債壓力。

　　此外，《辦法》側(cè)重甄別而非清理，對(duì)于清理存量債務(wù)，中央沒(méi)有給予硬性規(guī)定，這也就給未能劃入地方政府負(fù)有償還責(zé)任的這部分債務(wù)，尤其是不能獲得確定收入的小型平臺(tái)公司，在處置上留出一些時(shí)間以及空間。

　　10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，明確了預(yù)算管理制度改革的方向和措施，打響了全面深化財(cái)稅體制改革的“開(kāi)頭炮”。

　　財(cái)政部相關(guān)人士稱(chēng)，此次出臺(tái)《辦法》也正是預(yù)算管理制度的一個(gè)配套改革，在財(cái)政部出臺(tái)地方政府債務(wù)甄別之后，一系列改革也在起草中，其中包括中期財(cái)政規(guī)劃、規(guī)范各類(lèi)稅收優(yōu)惠政策、推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度、加大不同預(yù)算之間的資金統(tǒng)籌力度等。

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