雙軌制破冰：萬(wàn)億并軌成本從何而來(lái)？

　　養(yǎng)老金改革終于在年末有了明確回應(yīng)。

　　12月23日上午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，國(guó)務(wù)院副總理馬凱作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告。報(bào)告指出，按照中央部署，有關(guān)部門經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)查研究和反復(fù)論證，已經(jīng)擬訂了改革方案，并經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)，我國(guó)將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　在會(huì)上，馬凱介紹，將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”?！耙粋€(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾?！拔鍌€(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。

　　“養(yǎng)老金改革方案獲批，方案公布或指日可待，這標(biāo)志著養(yǎng)老金改革邁出了一大步?！笔锥冀?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任呂學(xué)靜表示。他透露，下一步具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還需要看在四五個(gè)前期研究方案中，具體遴選。

　　在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來(lái)，報(bào)告中最大的亮點(diǎn)在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位同步改革以及明確統(tǒng)籌層次，但統(tǒng)籌過(guò)程中如何解決各地財(cái)力差異帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，值得仔細(xì)考慮。多位專家也提到，數(shù)萬(wàn)億并軌成本也是需要考慮的。

　　不過(guò)，當(dāng)記者致電詢問(wèn)參與方案制定的專家時(shí)，都對(duì)方案出臺(tái)的具體時(shí)間表予以了回避。

　　“一個(gè)政策出臺(tái)了還得拿方案，財(cái)務(wù)方案，執(zhí)行方案等。這個(gè)方案還需要多久，應(yīng)該是2015年的事情。”清華大學(xué)就業(yè)保障研究中心主任楊燕綏在12月24日的“中國(guó)退休政策研討會(huì)”表示。楊曾多次參與國(guó)家養(yǎng)老相關(guān)制度的調(diào)研和政策建議。

　　并軌：萬(wàn)億成本從何來(lái)？

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬(wàn)，各類事業(yè)單位126萬(wàn)個(gè)約3000萬(wàn)人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬(wàn)人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。

　　而要實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬(wàn)人的養(yǎng)老金并軌，需要一筆巨大的成本。楊燕綏認(rèn)為，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步統(tǒng)一的過(guò)程中涉及到“三筆錢”的處理問(wèn)題。

　　第一部分是過(guò)去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問(wèn)題。以前機(jī)關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來(lái)自財(cái)政預(yù)算。改革后這一部分由社會(huì)發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，這一部分還需財(cái)政出錢。

　　第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問(wèn)題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)?！爱?dāng)年企業(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點(diǎn)菜沒(méi)買單’，形成了‘空賬’。但不論事業(yè)單位改革還是機(jī)關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費(fèi)的賬怎么算？”她提出這一疑問(wèn)。

　　第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費(fèi)20%從哪里列支。

　　“中央政府、地方政府、單位、個(gè)人這幾個(gè)主體之間各自之間如何承擔(dān)上述三筆費(fèi)用，將來(lái)必須有一個(gè)執(zhí)行方案?！睏钛嘟棻硎尽?/p>

　　在聶日明看來(lái)，最大的難點(diǎn)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“中人（已經(jīng)在職、未退休的職工）”問(wèn)題。

　　“新人（剛?cè)肼殻﹨⒄宅F(xiàn)行辦法參保，老人（已退休）由財(cái)政補(bǔ)貼，不存在歷史成本，最大的難點(diǎn)在于中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會(huì)被“視同繳費(fèi)年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)，不考慮價(jià)格變動(dòng)，據(jù)此測(cè)算轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約上萬(wàn)億。

　　武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授殷俊認(rèn)為，財(cái)政負(fù)擔(dān)短期是不會(huì)增加過(guò)大的?！把a(bǔ)繳中人、老人的部分沒(méi)必要一步到位，逐年遞增，支出壓力不會(huì)變大；長(zhǎng)期看來(lái)也不會(huì)減少，因?yàn)闆](méi)有通過(guò)養(yǎng)老金渠道下發(fā)的收入，也會(huì)通過(guò)工資下發(fā)，總體政府需要支出的是不變的?！?/p>

　　據(jù)聶日明測(cè)算，事業(yè)單位中人成本約3.7萬(wàn)億，機(jī)關(guān)單位中人成本約4.5萬(wàn)億，而2013年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存僅31275億元。

　　高額的轉(zhuǎn)型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個(gè)思路：要么由財(cái)政支付這一部分缺口，要么機(jī)關(guān)事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的錢，暫時(shí)補(bǔ)缺。但問(wèn)題是，“這兩條路都面對(duì)巨大壓力”。

　　“當(dāng)年企業(yè)職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌之初，養(yǎng)老賬戶空無(wú)一文，統(tǒng)籌賬戶的基金缺口主要由財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)，過(guò)渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡?！彼硎?，財(cái)政顯然是出不起這筆錢，勢(shì)必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的存量基金，但這對(duì)企業(yè)職工來(lái)說(shuō)又是一種掠奪。

　　不過(guò)，談及機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌，接受記者采訪的專家都表示，這必將是大勢(shì)所趨。

　　“改革短期來(lái)說(shuō)會(huì)損害部分人的利益，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)是受益的，3700萬(wàn)人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個(gè)社會(huì)的力量，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員程杰認(rèn)為，轉(zhuǎn)型成本和國(guó)有企業(yè)改制的問(wèn)題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財(cái)政支出為主。

　　統(tǒng)籌：央地矛盾如何化解？

　　在上述會(huì)議上，馬凱亦提出，進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一規(guī)范制度和政策。具體是，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)要在完善省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責(zé)任，統(tǒng)籌基金的使用和管理，增強(qiáng)基金的互濟(jì)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金省級(jí)統(tǒng)一管理，化解基金管理分散化的風(fēng)險(xiǎn)。

　　這意味著，提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，將更進(jìn)一步。

　　“關(guān)于提高統(tǒng)籌層次，這也是大家現(xiàn)在最關(guān)心的，也是聽說(shuō)正要做的事。我提出一個(gè)建議：2007年勞社部發(fā)3號(hào)文，提出了省級(jí)統(tǒng)籌的六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我的意見(jiàn)是，再搞全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)候不要再附加標(biāo)準(zhǔn)了。假的統(tǒng)籌層次的情況不應(yīng)該再發(fā)生了，時(shí)代發(fā)展這么快，學(xué)界批評(píng)這么多，這種情況不應(yīng)該再出現(xiàn)?！编嵄脑毖?，提高統(tǒng)籌層次只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是資金流的核算、支出和管理的層次。

　　實(shí)際上，今年以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次統(tǒng)籌體系已有一定進(jìn)展。今年4月，國(guó)務(wù)院提出將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)“合二為一”，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；2月份，人社部要求未來(lái)完成城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以轉(zhuǎn)移銜接，制度上完成了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一。

　　但現(xiàn)在最大的問(wèn)題是，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌如何實(shí)現(xiàn)？

　　目前，全國(guó)只有6個(gè)省市做到了省級(jí)統(tǒng)籌的層次，而在遼寧等地，統(tǒng)籌層次還大多維持在縣級(jí)層次。統(tǒng)籌層次低，則意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)很難隨人走，出省后難以有效銜接。

　　事實(shí)上，早在2008年初，國(guó)務(wù)院曾在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)配套推進(jìn)，但時(shí)至今日進(jìn)展不大。

　　“因?yàn)榘岩粋€(gè)國(guó)家的問(wèn)題放到地方了，本身是本末倒置了。事業(yè)單位改革，本身是要全國(guó)統(tǒng)一，國(guó)家層面來(lái)做?！背探鼙硎荆醒胝?、中央財(cái)政、全國(guó)各個(gè)省市一盤棋，是一個(gè)大的趨勢(shì)。

　　報(bào)告針對(duì)當(dāng)下養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題就指出，由于各地財(cái)政承受能力和基金結(jié)余分布不均，且統(tǒng)籌層次仍偏低，社會(huì)保障互濟(jì)功能發(fā)揮不夠，導(dǎo)致地區(qū)之間待遇差別較大。

　　根據(jù)聶日明測(cè)算的數(shù)據(jù)，2012年，養(yǎng)老金結(jié)余最高的省份是廣東，為3879.6億元；最低的是西藏，為24.6億元，兩省相差157倍。由此可見(jiàn)養(yǎng)老金總量在區(qū)域間的巨大差異。

　　聶日明舉了一個(gè)例子，用來(lái)說(shuō)明區(qū)域之間養(yǎng)老保險(xiǎn)福利在省份之間的天壤之別。在廣東，2012年繳費(fèi)基數(shù)為1373元，每月領(lǐng)取1924元，養(yǎng)老替代率140%，意味著9個(gè)在職職員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)1個(gè)退休職工；而在黑龍江，平均繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金則倒置了過(guò)來(lái)，分別是3506、1488元，養(yǎng)老替代率僅42%，意味著平均1.5個(gè)在職職工養(yǎng)1個(gè)退休人員，為全國(guó)最低水平，無(wú)疑給在職職工造成極大負(fù)擔(dān)。

　　這意味著，在中國(guó)社保本地化的管理模式下，如果實(shí)現(xiàn)全國(guó)層次的統(tǒng)籌，雖然區(qū)域之間的差距縮小了，但一旦拉平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與落后省份之間的矛盾、省市縣之間財(cái)權(quán)事權(quán)分割問(wèn)題，比比皆是。

　　“全國(guó)統(tǒng)籌的話，假如讓廣東、上海等養(yǎng)老金結(jié)余高的省份補(bǔ)貼給遼寧，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份當(dāng)然不愿意，收的錢還不如計(jì)入本地GDP中；而且如果將省市縣的財(cái)權(quán)上收，地方收費(fèi)缺乏動(dòng)力也會(huì)出現(xiàn)供給不足的狀況?！甭櫲彰飨蛴浾邟伋隽艘幌盗袉?wèn)題，“全國(guó)統(tǒng)籌難度很大”。

　　“每個(gè)問(wèn)題都挺難的?！睏钛嘟椃Q，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主要方向，實(shí)際上十八屆三中全會(huì)報(bào)告都已經(jīng)有明確：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌；精算平衡；漸進(jìn)式遲退休以及基金長(zhǎng)期收支平衡。

　　在12月22日人社部召開的社會(huì)保險(xiǎn)信息披露工作視頻會(huì)議，要求到，2015年底前，省、市兩級(jí)都要建立社會(huì)保險(xiǎn)信息披露工作制度。

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