國家發(fā)改委：積極推動全國碳市場立法

　　核心摘要

　　7月29日召開的“《全國碳排放權(quán)交易管理條例(草案)》涉及行政許可問題聽證會”，涉及的新設(shè)行政許可，包括碳排放配額分配管理制度和碳交易核查機構(gòu)資質(zhì)認定兩項。對于全國碳市場而言，推動國務(wù)院《碳排放權(quán)交易管理條例》的出臺是最為核心的工作，也是第三方核查、配額分配等重要工作開展的基礎(chǔ)。

　　本報記者 張晴 北京報道

　　全國碳市場立法工作又有新進展。

　　日前，國家發(fā)改委氣候司網(wǎng)站發(fā)布新聞，表示于2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權(quán)交易管理條例(草案)》涉及行政許可問題聽證會”，這是按照國務(wù)院關(guān)于新設(shè)行政許可的立法程序要求所召開的會議。

　　其中涉及的新設(shè)行政許可，包括碳排放配額分配管理制度和碳交易核查機構(gòu)資質(zhì)認定兩項。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，按照工作計劃推算，由于試點期將于2016年中旬結(jié)束、全國碳市場計劃在2016年底或者2017年初啟動，配額分配工作應(yīng)于2016年完成、初始數(shù)據(jù)盤查及核查工作則應(yīng)于今年內(nèi)完成。及早出臺《全國碳排放權(quán)交易管理條例》，對于規(guī)范核查機構(gòu)及流程、打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，意義重大。

　　“聽證會上，我們也看到了各方的意見和看法，確實是認為碳市場還是有利的，”國家發(fā)改委氣候司相關(guān)負責(zé)人在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時說，“很多企業(yè)一旦認識到排放控制、早日實現(xiàn)排放峰值是大勢所趨，對于碳市場就會有比較客觀的一個認識。因為相較于稅收或者是行政手段，碳市場對企業(yè)是利大于弊的。”

　　對于全國碳市場而言，推動國務(wù)院《碳排放權(quán)交易管理條例》的出臺是最為核心的工作，也是第三方核查、配額分配等重要工作開展的基礎(chǔ)。氣候司新聞中表示，聽證會上，各方普遍認為開展碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)低碳發(fā)展、落實我國碳排放峰值目標的重要手段，條例的出臺對建立和運行碳排放權(quán)交易市場非常必要，只有依法對企業(yè)碳排放配額實施有效管理、對碳排放第三方核查機構(gòu)進行必要的資質(zhì)認定，碳排放權(quán)交易市場才能順利運行。

　　4個月后，巴黎氣候大會也即將在年底召開。作為排放大國，中國在建立碳市場過程中的表現(xiàn)，也得到了國際各方的關(guān)注。

　　英國能源與氣候變化大臣安布爾·拉德近期在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時說，很高興地聽到中國已經(jīng)開展了七個碳交易試點，而全國市場更令人期待。歐盟歐洲委員會氣候行動總司司長瑪麗·普萊特爾斯基也曾對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，她個人相信，中國將建立一個有效的排放交易體系，這將是一個能夠適應(yīng)中國國情的成功體系，它將向世界上其他國家發(fā)出一個強烈信號，并證實去年9月潘基文在峰會上所強調(diào)的事實：碳排放定價和交易是應(yīng)對溫室氣體排放的正確道路。

　　而世界銀行PMR項目更是拿出800萬美元資助中國碳市場發(fā)展，PMR基金經(jīng)理王雪漫早在2013年9月接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時就明確指出：中國碳市場的成敗，關(guān)系著全球碳市場的成敗。中國的碳市場成功了，全球的碳市場就有希望；否則，全球的碳市場就會畫一個很大問號。

　　要建設(shè)這個全球規(guī)模最大的全國碳市場，絕非一日之功。從試點市場的銜接，到非試點省市的納入，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核查，到企業(yè)行業(yè)的選擇，在國家發(fā)改委南樓6層的辦公室里，大量準備工作正在緊鑼密鼓地進行著。

　　試點工作積累大量經(jīng)驗

　　中國碳市場的建設(shè)，是由7個試點開始起步的。幾年時間內(nèi)，7個碳交易試點完成了數(shù)據(jù)摸底、規(guī)則制定、企業(yè)教育、交易啟動、履約清繳、抵消機制使用等全過程，并各自嘗試了不同的政策思路和分配方法。

　　2011年11月，按照“十二五”規(guī)劃中“逐步建立碳排放交易市場”的要求，國家發(fā)改委在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市啟動了碳排放權(quán)交易試點工作。按照國家統(tǒng)一要求，各試點省市都編制了試點工作實施方案，制定了交易管理辦法，開展總量設(shè)定、配額分配、報告與核查體系建設(shè)、登記注冊系統(tǒng)和交易平臺建設(shè)等基礎(chǔ)工作。

　　去年，7個試點已經(jīng)全部啟動上線交易，根據(jù)國家發(fā)改委提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，共納入排放企業(yè)和單位1900多家，分配的碳排放配額總量合計約12億噸。截至2015年6月26日，7個試點碳市場累計成交量約2509萬噸二氧化碳，累計成交金額約8.3億元人民幣。2014年，5個先期啟動交易的試點省市順利完成2013年度碳排放配額清繳工作，96%以上的控排企業(yè)足額清繳配額。今年，履約情況更加理想，上海、北京、廣東、湖北均實現(xiàn)100%履約，深圳、天津兩試點履約率在99%以上。

　　國家發(fā)改委氣候司總結(jié)，碳排放權(quán)交易試點市場運行總體平穩(wěn)，為建立全國碳排放權(quán)交易市場奠定了良好的基礎(chǔ)。通過實施碳排放權(quán)交易，市場在碳排放資源配置中發(fā)揮了決定性作用，激勵企業(yè)有效控制自身碳排放，對試點省市完成碳排放強度下降目標起到了積極作用。

　　氣候司相關(guān)負責(zé)人表示，試點經(jīng)驗首先證明了碳市場在中國可以操作，使得全國碳市場的建立有了依據(jù)；其次通過不同的規(guī)則試驗，也提前發(fā)現(xiàn)了一些問題，總體而言是成功的。當(dāng)然，由于7個試點基礎(chǔ)、能力、重視程度不同，也確實能看到最后的效果不同。今年履約中，已有經(jīng)驗的五個試點在整體的協(xié)調(diào)和把控上比去年明顯提高。通過履約過程，也能感受到規(guī)范、透明、公平的體系是整個碳市場立足的根本所在。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，通過試點的實際運行和市場的發(fā)展，企業(yè)對碳交易的接受程度越來越強，可行性得到論證后，全國碳市場的準備工作得以加快。

　　而試點運行中發(fā)現(xiàn)的問題，也是全國市場制度設(shè)計的重要參考。比如，一定要立法先行，通過看到不同試點立法程度不同帶來的明顯區(qū)別后，立法就成為建立全國碳市場必須不遺余力去推進的步驟。再比如，試點經(jīng)驗證明了數(shù)據(jù)初始盤查的準確度，確實會對后期分配帶來較大影響，因此在全國碳市場建設(shè)初期就一定要抓好數(shù)據(jù)質(zhì)量，花力氣去攻克。

　　全國銜接自上而下

　　下一步更為重要的問題，則是試點市場如何與全國碳市場銜接。

　　對此，氣候司表示，試點省市是全國碳市場不可分割的核心部分，希望試點省市合理統(tǒng)籌全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和自身試點工作的推進，兩個都要抓，兩手都要硬，繼續(xù)再接再厲，扎實推進試點各項工作，認真總結(jié)和推廣試點經(jīng)驗，切實發(fā)揮典型示范作用，帶動周邊地區(qū)盡快熟悉了解碳排放權(quán)交易制度，抓緊開展重點企業(yè)碳排放盤查，配合和支持國家研究碳交易總量設(shè)定和配額分配方案，著力培育碳市場專業(yè)人才，大力開展碳交易相關(guān)的宣傳，率先完成建立全國碳排放權(quán)交易市場各項具體的準備工作，同時與國家發(fā)改委積極溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合試點經(jīng)驗完善全國碳市場制度設(shè)計，確保試點與全國的順利銜接。

　　試點帶動周邊地區(qū)，是否意味著全國市場要“自下而上”，從試點鏈接開始做起？試點期將于明年結(jié)束，全國市場能否及時銜接？納入全國市場后，現(xiàn)有試點企業(yè)手中的“地方糧票”未來是否可以繼續(xù)使用？

　　21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，從可行性和效率出發(fā)，全國市場將和此前頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》內(nèi)容一樣，采用自上而下的方式統(tǒng)一推進，而非鏈接試點等自下而上的方式。試點期后，試點配額能否留存還在討論之中，也有專家提出了折算方案，但最終延續(xù)與否還未確認。

　　而試點銜接，關(guān)鍵則在于配額分配的時間節(jié)點。按照計劃，如果能在2016年完成全國市場配額的分配、在2017年啟動全國市場，則在時間上可以和試點工作無縫銜接。而如果在時間上，全國市場分配稍晚，那么也可以試點先行分配、國家后續(xù)討論認證。其次，從納入行業(yè)來說，部分試點可能存在納入企業(yè)行業(yè)多于國家范圍的情況，那么在合理、企業(yè)愿意、門檻嚴格的情況下，理論上也允許試點保留，試點需自行從企業(yè)競爭力、碳泄漏等方面進行權(quán)衡。

　　氣候司方面也向21世紀經(jīng)濟報道記者提供了一份全國市場時間表：全國碳排放市場建設(shè)將按照總體設(shè)計、分步實施的原則，分三個階段進行。

　　準備階段(2014-2016年年底)?？傮w目標是完成碳排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)建設(shè)工作，具備啟動交易的條件。主要任務(wù)是與國務(wù)院法制辦銜接，爭取盡早出臺國務(wù)院行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理條例》，同時由主管部門出臺其他相關(guān)的配套細則和技術(shù)標準，以及所有行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算方法和標準，研究確定全國碳排放權(quán)交易配額總量及配額分配方法和標準，完善注冊登記系統(tǒng)，為啟動交易做好準備。

　　運行完善階段(2017-2020年)。主要任務(wù)是根據(jù)出臺的各項政策法規(guī)，逐步將31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團納入全國碳排放權(quán)交易范圍，做好配額的初始分配，啟動市場運行。調(diào)整和完善交易制度，實現(xiàn)市場穩(wěn)定運行。

　　穩(wěn)定深化階段(2020年以后)。主要任務(wù)是增加交易產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易模式，逐步形成運行穩(wěn)定、健康活躍的交易市場。同時進一步提升市場容量和活躍程度，探索與國際上其他碳市場進行連接的可行性。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，按照目前工作安排，全國市場啟動時間雖未最終明確，但是最早將在2016年底，最遲應(yīng)是2017年，根據(jù)實際工作進度和立法推進的節(jié)奏采用不同的工作方式，但不會出現(xiàn)試點結(jié)束、全國碳市場尚未啟動的空白期。

　　非試點地區(qū)抓好數(shù)據(jù)報送

　　建立全國市場，已有基礎(chǔ)的試點面臨的是如何銜接的問題；而對于尚未被納入的非試點地區(qū)來說，則是一個從0到1的挑戰(zhàn)。

　　國家發(fā)改委方面回復(fù)21世紀經(jīng)濟報道記者表示，與試點省市相比，非試點省市碳排放相關(guān)的統(tǒng)計、報告和核查體系尚未建立，企業(yè)碳排放控制能力有待加強。為了推動各地方特別是非試點省份參與全國碳市場，國家發(fā)改委主要開展了以下工作：

　　一是建立完善碳排放權(quán)交易工作機制。國家發(fā)改委要求各地方切實加強對碳排放權(quán)交易工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立碳交易工作協(xié)調(diào)小組，制定工作實施方案，提供資金保障，建立技術(shù)支撐隊伍。

　　二是參與確定全國碳排放權(quán)交易的企業(yè)名單。國家發(fā)改委正在組織各地方主管部門對轄區(qū)內(nèi)報告溫室氣體排放的重點行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)、能耗和碳排放等進行摸底和調(diào)研，掌握本地區(qū)重點行業(yè)的排放情況和發(fā)展趨勢，待確定納入范圍和標準后，盡快提出參與全國碳排放權(quán)交易的企業(yè)名單。

　　氣候司相關(guān)負責(zé)人表示，此前，各地已經(jīng)完成企業(yè)能耗數(shù)據(jù)的上報，但發(fā)現(xiàn)各地數(shù)據(jù)質(zhì)量差距較大，考慮到數(shù)據(jù)對于配額分配的重要性，國家發(fā)改委又要求各地對重點行業(yè)的數(shù)據(jù)進行核查，這項工作將于今年內(nèi)完成。目前，全國碳市場重點考慮電力、冶金、有色、建材、化工五個傳統(tǒng)行業(yè)和一個服務(wù)性行業(yè)：航空。但最終覆蓋的行業(yè)范圍和納入門檻，還將仔細研究后明確。

　　氣候司相關(guān)負責(zé)人介紹，配額分配方案的制定將是今年的一個重要任務(wù)，包括確定行業(yè)范圍、選定企業(yè)門檻、根據(jù)不同的行業(yè)設(shè)立相應(yīng)分配方法，最終會在實際分配前公開方案。

　　三是加快碳排放權(quán)交易核查體系的建設(shè)。國家發(fā)改委組織各地方主管部門結(jié)合企業(yè)溫室氣體排放核算報告工作的推進，對本地區(qū)具備能力的第三方核查機構(gòu)進行摸底，篩選一批在相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)經(jīng)驗豐富的機構(gòu)，為開展重點企業(yè)溫室氣體排放工作提供核查服務(wù)；同時著力培育具備基礎(chǔ)的第三方核查機構(gòu)，提高核查人員的素質(zhì)和能力，規(guī)范第三方核查機構(gòu)的業(yè)務(wù)。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，將來的全國碳市場，需要由國家對核查機構(gòu)進行資質(zhì)認證，統(tǒng)一規(guī)范第三方機構(gòu)，出臺統(tǒng)一核查指南。這也是考慮到MRV的重要性，采用國際上通行的做法。同時在試點市場中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一些咨詢公司、交易公司參與到了核查工作中，對市場產(chǎn)生了影響和破壞，亟需規(guī)范。

　　四是深入開展碳排放權(quán)交易能力建設(shè)培訓(xùn)。國家發(fā)改委組織各地方主管部門及其支撐機構(gòu)開展了多層次、大范圍的能力建設(shè)培訓(xùn)活動；同時國家發(fā)改委也要求各地方主管部門制定詳細的培訓(xùn)計劃，深入學(xué)習(xí)碳排放權(quán)交易的基本原理、技術(shù)環(huán)節(jié)、管理制度、運行方式等，切實提高各方對碳排放權(quán)交易的認識水平和參與能力。

　　五是加強對碳排放權(quán)交易的宣傳力度。國家發(fā)改委組織各地方加強對碳排放權(quán)交易的宣傳，在“全國低碳日”和地方各類節(jié)能低碳宣傳活動中，將碳排放權(quán)交易宣傳作為重點，開展形式多樣的宣傳教育活動。

　　CCER使用將由國家統(tǒng)一

　　今年以來，試點市場價格下降明顯：2014年，深圳碳市場成交均價為每噸60.21元，最低價30元，今年最低價跌到了21.47元。上海去年成交均價49.9元，最低價25元，今年最低為9.5元。北京去年成交均價為59.29元，最低48元，今年最低為35元。廣東去年均價44.28元，最低21元，今年最低14元。天津去年成交均價為20.3元，最低價17.0元，今年最低11.2元。重慶市場去年均價30.74元，今年最低價達到了13元。唯一相對平穩(wěn)的湖北市場，去年均價23.4元，最低價22元，今年最低為21.44元。

　　氣候司相關(guān)負責(zé)人表示，配額價格是由市場決定的，不應(yīng)簡單施與行政干涉。價格下降，原因可能是供給過多，或是市場調(diào)節(jié)機制沒有發(fā)揮作用。因此，試點應(yīng)分析價格下降的原因，完善市場調(diào)節(jié)機制，對于市場非正常的劇烈波動建立預(yù)警機制。

　　除了配額，今年CCER也首次進入到市場中，并被部分企業(yè)用于履約。但值得關(guān)注的是，由于部分試點后期補充出臺了CCER使用限制規(guī)則，使得大量已備案CCER無法進入市場，而符合要求可以抵消的CCER則非常稀缺。企業(yè)、項目方、中間商對此措手不及。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，在全國碳市場中，CCER抵消規(guī)則將由國家統(tǒng)一規(guī)定，不會再出現(xiàn)試點期各自限制的局面。國家發(fā)改委氣候司表示，國家發(fā)改委于2012年印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(發(fā)改氣候〔2012〕1668號)，基本確立了自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法，建立了交易登記注冊系統(tǒng)和信息發(fā)布制度，規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)企業(yè)開展自愿減排交易活動。根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，重點排放單位可按照有關(guān)規(guī)定，使用國家核證自愿減排量抵消其部分經(jīng)確認的碳排放量。CCER與配額碳市場之間通過設(shè)計合理的抵消機制而有機聯(lián)系起來，碳市場管控的重點排放企業(yè)是CCER市場的需求方。

　　“要認清自愿減排的概念，”氣候司相關(guān)負責(zé)人說，CCER項目的初衷，是鼓勵企業(yè)履行社會責(zé)任，通過國家層面的管理，使得減排量能夠得到認可和規(guī)范，也正是基于這一點的考慮，CCER可備案項目類型較為寬泛，以滿足企業(yè)自愿減排的需求。允許CCER進入抵消機制，是希望能給企業(yè)提供一些激勵，也增加碳市場的靈活性，但CCER的初衷絕不是為了抵消機制服務(wù)。

　　但是，現(xiàn)在不少開發(fā)商把CCER視作一種盈利手段，期待通過抵消機制出售CCER獲利，就需要自行衡量相應(yīng)的投資風(fēng)險。

　　全國碳市場啟動后，更多的企業(yè)將被納入到市場中來。目前，氣候司也通過行業(yè)協(xié)會等方式與企業(yè)進行溝通、培訓(xùn)、征求意見。氣候司表示，企業(yè)作為應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的市場主體，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)積極應(yīng)對氣候變化的國際潮流，按照國家有關(guān)要求積極參與碳市場，努力控制溫室氣體排放，承擔(dān)起應(yīng)具有的社會責(zé)任。

　　氣候司表示，按照“十二五”規(guī)劃《綱要》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》的要求，為實行重點企(事)業(yè)單位溫室氣體排放報告制度，國家發(fā)改委于2014年1月下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于組織開展重點企(事)業(yè)單位溫室氣體排放報告工作的通知》(發(fā)改氣候〔2014〕63號)，要求各地方組織開展重點企(事)業(yè)單位溫室氣體排放報告工作，并陸續(xù)發(fā)布了22個行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南。希望相關(guān)行業(yè)企業(yè)按照有關(guān)文件和指南的要求，建立和完善企業(yè)碳排放相關(guān)核算和報告制度，積極參與國家和各級地方組織的碳市場能力建設(shè)培訓(xùn)，培養(yǎng)相關(guān)人才隊伍，積極參與重點企(事)業(yè)單位溫室氣體排放報告工作，并配合有關(guān)核查機構(gòu)開展碳排放數(shù)據(jù)的核查；同時，相關(guān)企業(yè)也應(yīng)認識到在碳市場制度體系下，節(jié)能減碳能力將成為企業(yè)新的競爭力來源，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提高碳資產(chǎn)管理意識和管理水平，加大低碳技術(shù)的開發(fā)投入力度，為企業(yè)實現(xiàn)低碳發(fā)展提供技術(shù)支撐。