海南整頓旅游市場亂象：整治導(dǎo)游購物回扣亂象

　　各自為營的旅游客運縣域“壁壘”被一舉打破，以“立法”方式出“重拳”根治“導(dǎo)游購物回扣”、“旅行社零負(fù)團(tuán)費經(jīng)營”等亂象。在9月25日閉會的海南省五屆人大常委會第十七次會議上，獲得高票表決通過的《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路旅游客運管理若干規(guī)定>的決定》、《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定>的決定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》3部旅游業(yè)單項法規(guī)，將從10月1日起正式施行，引發(fā)各界關(guān)注。3部法規(guī)如何治理旅游業(yè)“頑疾”？省人大法制委負(fù)責(zé)人近日對3部法規(guī)予以了解讀。

　　旅游客運改革——

　　打破縣域壁壘，解決旅游客運市場“各自為政”

　　“分析旅游客運改革的初衷，不難發(fā)現(xiàn)，近幾年，伴隨我省旅游業(yè)態(tài)和交通一體化的發(fā)展，市縣許可的旅游客運車輛不能跨行政區(qū)域運營的法律障礙日益凸顯。這既給游客出行帶來了不便，也不利于旅游市場的區(qū)域化和一體化發(fā)展，改革呼聲日甚?！笔〗煌◤d有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　看到問題癥結(jié)之所在，從“立法”層面推動旅游客運車輛全省同城運營管理體制改革勢在必行。此次修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路旅游客運管理若干規(guī)定》(以下簡稱”新規(guī)定”)，正是運用了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，對我省旅游客運車輛經(jīng)營許可作出調(diào)整。

　　“實行省級運管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一許可，就是打破旅游交通區(qū)域限制的法律障礙！”省人大法制委負(fù)責(zé)人指出：一是實行省道路運輸管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一許可，打破了原有的行政許可壁壘和法律障礙，解決了全省旅游客運車輛無障礙通行問題，建立了旅游客運車輛全省同城運營管理的長效機(jī)制；二是對符合新規(guī)條件的現(xiàn)有市縣內(nèi)旅游客運經(jīng)營者由省道路運輸管理機(jī)構(gòu)換發(fā)道路運輸許可證和車輛營運證，規(guī)定其可以在原批準(zhǔn)期限內(nèi)在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)從事道路旅游客運經(jīng)營，解決了原市縣運管機(jī)構(gòu)許可的“一日游車”的出路問題，確保了改革穩(wěn)步推行。

　　值得一提的是，“新規(guī)定”適應(yīng)旅游新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化，調(diào)整旅游客運經(jīng)營準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大了承租者范圍。鑒于我省旅游客源結(jié)構(gòu)團(tuán)散比2：8的現(xiàn)實情況，“新規(guī)定”調(diào)整了旅游客運經(jīng)營準(zhǔn)入門檻，將經(jīng)營者的車數(shù)量從原來的“100輛以上、客位3000個以上”調(diào)整為“50輛以上，客位350個以上”；同時也打破了過去非旅行社單位和個人組織非營利性旅游活動不能租用旅游客運車輛的問題，重新明確了旅游客運車輛承租人范圍不限于旅行社，任何單位和個人都可以直接向旅游客運經(jīng)營者承租旅游客運車輛，旅游客運的公共服務(wù)性得到了更好體現(xiàn)。

　　尤為值得關(guān)注的是，“新規(guī)定”理順了政府與企業(yè)的關(guān)系，完善行業(yè)自律管理，改革了運價定價機(jī)制。

　　在原規(guī)定制定過程中，考慮到當(dāng)時旅游客運車輛個體經(jīng)營比例大，為避免行業(yè)惡性競爭，明確行業(yè)主管部門可以成立非營利性調(diào)度機(jī)構(gòu)對旅游客運車輛實行統(tǒng)一調(diào)度管理。隨著個體經(jīng)營者的逐步退市，目前，我省市縣際旅游客運車輛已全部實現(xiàn)公司化經(jīng)營。為此，新規(guī)定也刪除了由政府批準(zhǔn)成立旅游客運車輛統(tǒng)一調(diào)度管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，完善了旅游客運車輛運價實行政府指導(dǎo)價和經(jīng)營者自主定價相結(jié)合的定價機(jī)制，由政府部門合理制定最高限價，經(jīng)營者在最高限價內(nèi)以市場需求為依據(jù)自行確定具體價格，實行公平競爭，但不得低于成本價經(jīng)營，以適應(yīng)市場化要求。

　　旅行社管理改革——

　　打擊零負(fù)團(tuán)費等經(jīng)營混亂行為

　　不可否認(rèn)，旅游市場多年發(fā)展過后，旅行社行業(yè)目前仍存在將分社或服務(wù)網(wǎng)點承包給他人或允許他人掛靠經(jīng)營等現(xiàn)象。為整治該現(xiàn)象，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》(以下簡稱“新管理規(guī)定”)加強(qiáng)了對旅行社分社和服務(wù)網(wǎng)點的統(tǒng)一管理，要求旅行社對分社及服務(wù)網(wǎng)點實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財務(wù)、統(tǒng)一招徠和統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范。

　　規(guī)范旅游購物和另行付費項目，打擊零負(fù)團(tuán)費經(jīng)營是此次新規(guī)中的一大亮點。省人大法制委負(fù)責(zé)人表示，實踐中，旅行社以不合理的低價招徠旅游者，在旅行途中誘騙或強(qiáng)迫旅游者購物、參加另行付費項目以獲取利潤，這種“零負(fù)團(tuán)費”經(jīng)營模式，給旅行社行業(yè)造成極大損害。

　　為此，“新管理規(guī)定”規(guī)范了旅行社安排購物場所和另行付費項目的行為，同時，針對旅游者合法權(quán)益受到侵害索賠無門等問題，明確了旅行社的先行賠償責(zé)任，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。一是規(guī)定旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，不得以任何形式誘騙、強(qiáng)迫、變相強(qiáng)迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目，獲取回扣等不正當(dāng)利益。二是規(guī)定經(jīng)組團(tuán)社與旅游者協(xié)商一致或者旅游者要求安排購物場所、另行付費項目的，組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)與旅游者訂立書面補(bǔ)充合同。三是明確旅行社的先行賠償責(zé)任，規(guī)定給旅游者造成人身財產(chǎn)損害的，旅游者有權(quán)要求旅行社先行賠償；旅行社賠償后，可以向商品的銷售者追償。

　　“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營模式發(fā)展迅速，但網(wǎng)絡(luò)欺詐、非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)等現(xiàn)象也與日俱增?！靶鹿芾硪?guī)定”對通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的行為增設(shè)了具體規(guī)范：一是規(guī)定通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記和取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。二是規(guī)定通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)為旅游者提供真實、準(zhǔn)確的旅游服務(wù)信息，選擇具有合法經(jīng)營資質(zhì)的旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員為服務(wù)提供方。三是規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易平臺經(jīng)營者為旅行社提供交易服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)核實旅行社的資質(zhì)，并對旅行社及其發(fā)布的旅游產(chǎn)品和服務(wù)信息建立檢查監(jiān)控制度。四是規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易平臺經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)協(xié)助旅游、工商行政管理等主管部門查處網(wǎng)上違法經(jīng)營行為，提供在其平臺內(nèi)涉嫌違法經(jīng)營的旅行社的登記信息、交易數(shù)據(jù)等資料，不得隱瞞真實情況。

　　從嚴(yán)從重梳理法律責(zé)任，凈化旅游市場是“新管理規(guī)定”中的顯著特點。在與國家《旅游法》和《海南省旅游條例》相銜接的同時，新規(guī)運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，按照從嚴(yán)從重處罰的原則，對法律責(zé)任部分進(jìn)行了梳理。一是對未取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證從事旅行社業(yè)務(wù)，旅行社以不合理的低價組織旅游活動，違反本規(guī)定指定具體購物場所和安排另行付費旅游項目等行為，按照國家《旅游法》的相關(guān)規(guī)定予以重罰。二是對旅行社拒不履行旅游合同約定的義務(wù)，安排未取得導(dǎo)游證或者領(lǐng)隊證的人員提供導(dǎo)游或者領(lǐng)隊服務(wù)等行為，保留原《管理規(guī)定》設(shè)定的比國家《旅游法》重的處罰。三是明確違反本規(guī)定的行為，本規(guī)定未設(shè)置處罰規(guī)定，有關(guān)法律法規(guī)已有處罰規(guī)定的，依照有關(guān)法律法規(guī)處罰。

　　導(dǎo)游管理改革——

　　從“根子”上整治導(dǎo)游購物回扣亂象

　　2015年“五一”期間，云南一名導(dǎo)游人員，因游客購物消費額低，對游客進(jìn)行辱罵的視頻在網(wǎng)絡(luò)瘋傳，遭到輿論譴責(zé)。然而，事件根源在于：導(dǎo)游的勞動報酬主要來源于游客購物的回扣，如導(dǎo)游有合法的勞動報酬，就不會發(fā)生這樣的事情。在海南，統(tǒng)計顯示，除部分導(dǎo)游作為旅行社專職導(dǎo)游外，我省約70%的導(dǎo)游都掛靠在導(dǎo)游服務(wù)公司(導(dǎo)游管理中心)，收入無法保障的問題非常突出。

　　省人大法制委負(fù)責(zé)人表示，此次修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》，除了依據(jù)旅游法修改完善旅行社與導(dǎo)游人員訂立勞動合同的規(guī)定外，還規(guī)范了導(dǎo)游服務(wù)公司與導(dǎo)游人員的關(guān)系?！兑?guī)定》要求導(dǎo)游服務(wù)公司與其聘用的導(dǎo)游人員依法訂立勞動合同。而且，雙方在訂立勞動合同時，應(yīng)當(dāng)遵循勞動合同法規(guī)定的平等自愿、協(xié)商一致原則，依法約定服務(wù)管理、勞動報酬、社會保險等事項。

　　《規(guī)定》還變通了申請領(lǐng)取導(dǎo)游證的條件。

　　根據(jù)國家《旅游法》規(guī)定，參加導(dǎo)游資格考試成績合格，有兩個途徑可以向省旅游主管部門申請取得導(dǎo)游證，即與旅行社訂立勞動合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊。而我省在此基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新，《規(guī)定》在導(dǎo)游證的申領(lǐng)條件上增加了第三個途徑，即參加導(dǎo)游資格考試成績合格，與導(dǎo)游服務(wù)公司訂立勞動合同的人員也可以向省旅游主管部門申請取得導(dǎo)游證。與此同時，《規(guī)定》還取消了外省導(dǎo)游人員轉(zhuǎn)入本經(jīng)濟(jì)特區(qū)執(zhí)業(yè)的考試制度?！兑?guī)定》明確，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外取得導(dǎo)游證的人員要求轉(zhuǎn)入本經(jīng)濟(jì)特區(qū)執(zhí)業(yè)的，與本經(jīng)濟(jì)特區(qū)的旅行社或者導(dǎo)游服務(wù)公司簽訂勞動合同，或者在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊即可，不需要參加轉(zhuǎn)入考試。

　　此外，《規(guī)定》增加了對導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保護(hù)的規(guī)定。

　　2015年5月，海南G98高速公路發(fā)生一起旅游大巴車追尾貨車的交通事故，造成一死多傷，死者為坐在旅游大巴車副駕駛位置可折疊座位上的年輕導(dǎo)游。國內(nèi)也已發(fā)生多起因坐在“導(dǎo)游專座”受傷致死或致殘的事故。國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)導(dǎo)游勞動權(quán)益保障的指導(dǎo)意見》指出，旅行社應(yīng)為導(dǎo)游提供必要的職業(yè)安全衛(wèi)生條件，對女性導(dǎo)游實行特殊勞動保護(hù)，就反映強(qiáng)烈的“導(dǎo)游專座”、住宿待遇等問題，積極采取改進(jìn)措施，降低導(dǎo)游的勞動風(fēng)險，保障導(dǎo)游安全執(zhí)業(yè)和體面勞動?！兑?guī)定》據(jù)此在《導(dǎo)游管理規(guī)定》中增加了導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保護(hù)的內(nèi)容，要求旅行社為導(dǎo)游人員提供必要的職業(yè)安全條件，降低導(dǎo)游人員的勞動風(fēng)險，保障導(dǎo)游人員安全執(zhí)業(yè)。

　　看數(shù)據(jù)

　　我國5A級旅游景區(qū)達(dá)201家

　　旺季平均門票價格102元

　　據(jù)《西安晚報》消息，近日在武漢發(fā)布的《2015中國旅游業(yè)發(fā)展報告》顯示，至2015年7月，全國5A級旅游景區(qū)共有201家。雖然數(shù)量逐年增長，但近兩年增長幅度分別只有6.29%、8.06%，增幅大幅下降。

　　中國旅游研究院武漢分院院長胡靜分析，至2014年底，全國5A級景區(qū)旺季平均門票價格為102元，較2012、2013年分別下降22.14%、1.92%；淡季平均門票價格為92元，較2012、2013年分別下降19.83%、1.07%。

　　另據(jù)分析，我國5A級景區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度差異較大。九寨溝景區(qū)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度位居全國之首，其次是黃山風(fēng)景區(qū)。四川、陜西、北京、浙江等地區(qū)的5A級景區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度平均水平位居全國前列；自然類、人文類5A級景區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度偏高，而主題類5A級景區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度相對較低。

　　聽觀點

　　旅游扶貧既要扶業(yè)更要扶人

　　-彭建

　　目前，旅游扶貧已經(jīng)成為我國消除農(nóng)村貧困的國家戰(zhàn)略。在全國許多旅游資源豐富的貧困地區(qū)，旅游扶貧已經(jīng)被地方政府列為農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容。

　　隨著我國農(nóng)村扶貧進(jìn)入新的攻堅期，以“扶業(yè)”為主導(dǎo)的旅游扶貧觀已經(jīng)跟不上形勢發(fā)展的需要，嚴(yán)重制約著旅游業(yè)應(yīng)有的扶貧效應(yīng)。一方面，在“扶業(yè)”觀念的影響下，旅游扶貧的決策者們忙著把旅游業(yè)做大做強(qiáng)，對身處貧困漩渦中心的貧困人口重視不夠。另一方面，旅游扶貧若只重“扶業(yè)”，忽視“扶人”，缺乏對貧困人口的人文關(guān)懷，還會引發(fā)馬太效應(yīng)，加劇貧困地區(qū)的貧富分化。因此，要使旅游業(yè)更好地發(fā)揮其應(yīng)有的扶貧效應(yīng)，在旅游扶貧中，既要“扶業(yè)”，更要“扶人”。

　　黨中央、國務(wù)院于2013年底下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求各地聚焦于那些真正貧困的人口，建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，做到精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。對于那些旅游資源豐富的貧困地區(qū)，隨著全國農(nóng)村扶貧方式從“粗放”到“精準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變，旅游扶貧應(yīng)將“扶人”置于旅游扶貧的重要位置，及早建立精準(zhǔn)旅游扶貧的工作機(jī)制，切實通過發(fā)展旅游業(yè)消除農(nóng)村貧困。

　　在實施旅游扶貧戰(zhàn)略中，如何才能更好地“扶人”，實現(xiàn)精準(zhǔn)旅游扶貧？首先，相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到“扶人”才是旅游扶貧的根本目標(biāo)，正確處理好“扶人”和“扶業(yè)”的辯證關(guān)系；其次，在適合發(fā)展旅游業(yè)的貧困地區(qū)，要將貧困人口從農(nóng)村人口中精準(zhǔn)識別出來，理清制約他們參與并受益于旅游發(fā)展的困難和障礙；第三，要對貧困人口實施精準(zhǔn)扶持，旅游扶貧政策的制定、資金的使用以及項目的設(shè)計和實施等都要圍繞貧困人口的需要來展開，盡可能多地讓那些真正貧困的人口能參與并從旅游發(fā)展中受益；第四，要創(chuàng)新旅游扶貧評價方式，建立基于“扶人”的旅游扶貧效果評價模型和績效考核體系。

　　當(dāng)然，在旅游扶貧中強(qiáng)調(diào)“扶人”，并不是要否定“扶業(yè)”。通過“扶業(yè)”，有助于把旅游的“蛋糕”做大，提高旅游扶貧的效率，而強(qiáng)調(diào)“扶人”，有助于把“蛋糕”分好，維護(hù)旅游扶貧的公平。2014年11月，國家旅游局等7部門聯(lián)合發(fā)文在全國挑選出6130個重點扶持村實施鄉(xiāng)村旅游扶貧，國家對旅游扶貧的支持力度進(jìn)一步加大，旅游業(yè)在消除農(nóng)村貧困中被寄予厚望。新時期的旅游扶貧，應(yīng)聚焦貧困人口大力“扶人”，做到“人”“業(yè)”兼顧，雙腿并進(jìn)，旅游扶貧才能取得更好的效果。

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