污染物排放再減少30%-50%環(huán)境才明顯改善

　　黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）明確提出加大環(huán)境治理力度的要求，把改善生態(tài)環(huán)境作為全面建成小康社會(huì)決勝階段的重點(diǎn)任務(wù)。這是黨中央堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，準(zhǔn)確研判環(huán)境形勢(shì)、順應(yīng)人民群眾期盼，作出的重大決策部署，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

　　一、充分認(rèn)識(shí)加大環(huán)境治理力度的重大意義

　　黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視環(huán)境保護(hù)。黨的十八大以來(lái)，黨中央把環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置，治理進(jìn)程明顯加快，生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展。由于歷史積累的環(huán)境問(wèn)題較多，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題仍然突出，資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。“十三五”時(shí)期，必須繼續(xù)加大環(huán)境治理力度，著力改善環(huán)境質(zhì)量。

　?。ㄒ唬┘哟蟓h(huán)境治理力度是補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)短板的必然選擇

　　小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是重要方面。我國(guó)環(huán)境質(zhì)量差、生態(tài)受損嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)隱患高，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限。生態(tài)環(huán)境已成為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的短板和瓶頸制約。2014年，74個(gè)重點(diǎn)城市中僅有8個(gè)城市空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)；全國(guó)地表水近10%為劣Ⅴ類，I—II類水質(zhì)比例較上年下降5.7個(gè)百分點(diǎn)。《建議》明確提出，要在補(bǔ)齊短板上取得突破性進(jìn)展。這就要求以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，用硬措施完成硬任務(wù)，實(shí)現(xiàn)與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

　　（二）加大環(huán)境治理力度是為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)在要求

　　《建議》提出，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民群眾對(duì)清新空氣、清澈水質(zhì)、清潔環(huán)境等生態(tài)產(chǎn)品的需求越來(lái)越迫切，希望能夠藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在。當(dāng)前，霧霾天氣、城市黑臭水體、飲用水源不安全等環(huán)境問(wèn)題凸顯。必須加快解決突出環(huán)境問(wèn)題，讓人民群眾切身感受到污染可以治理、環(huán)境能夠改善、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品能夠增加。

　　（三）加大環(huán)境治理力度是推動(dòng)綠色發(fā)展的重大任務(wù)

　　《建議》提出，堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大形勢(shì)下，必須注重平衡和處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，著力推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色化。以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化發(fā)展方式、拓展發(fā)展空間、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，堅(jiān)持區(qū)域上守住生態(tài)紅線、行業(yè)上守住排污總量、準(zhǔn)入上守住環(huán)境門(mén)檻，既推動(dòng)污染物排放降下來(lái)、環(huán)境質(zhì)量好起來(lái)，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、量增質(zhì)更優(yōu)。

　　二、“十三五”時(shí)期加大環(huán)境治理力度的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)

　　《建議》提出“十三五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，主要包括：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；生產(chǎn)方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開(kāi)發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，抓住重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)實(shí)施重大環(huán)保行動(dòng)和工程。

　?。ㄒ唬﹫?jiān)持以提高環(huán)境質(zhì)量為核心

　　“十三五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心。環(huán)境質(zhì)量是根本目標(biāo)，污染減排是重要手段。我國(guó)一些主要污染物排放量仍高達(dá)2000萬(wàn)噸左右，只有再減少30%—50%，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)明顯改善。

　　《建議》提出，擴(kuò)大污染物總量控制范圍，將細(xì)顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)。這是對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的硬要求。要在繼續(xù)實(shí)施化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制基礎(chǔ)上，增加重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放量等作為約束性指標(biāo)，實(shí)施區(qū)域性、流域性、行業(yè)性差別化總量控制指標(biāo)。推進(jìn)實(shí)施燃煤電廠超低排放改造、大氣污染傳輸通道氣化、石化及化工行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物治理等一批環(huán)境治理重點(diǎn)工程，通過(guò)大工程帶動(dòng)大治理。同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)約束力。

　?。ǘ┥钊雽?shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃

　　大氣、水、土壤，既是提供生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境要素，又是容納污染物的環(huán)境介質(zhì)?！督ㄗh》提出，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃。環(huán)境治理的重點(diǎn)就是堅(jiān)決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，將三大行動(dòng)計(jì)劃的路線圖落實(shí)為各地的施工圖，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

　　深入實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃。計(jì)劃提出十條35項(xiàng)具體措施，主要包括：強(qiáng)化污染綜合治理、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快企業(yè)技術(shù)改造、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、嚴(yán)格依法監(jiān)督管理、加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作、妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣、落實(shí)地方政府企業(yè)和社會(huì)責(zé)任，經(jīng)過(guò)五年努力，全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。

　　深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃。計(jì)劃提出十條238項(xiàng)具體治理措施，主要包括：全面控制污染物排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、著力節(jié)約保護(hù)水資源、強(qiáng)化科技支撐、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確落實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，到2020年，全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升。

　　編制實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃。協(xié)同推進(jìn)污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問(wèn)題，到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。

　　（三）推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理

　　我國(guó)區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染和流域性水污染問(wèn)題日益凸顯，需要積極探尋系統(tǒng)科學(xué)的治理思路和技術(shù)路線。

　　《建議》明確要求推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。環(huán)境治理不能搞單打一，需要堅(jiān)持多污染物綜合防治和區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，充分發(fā)揮多污染物綜合治理的協(xié)同效應(yīng)和區(qū)域流域的共治效應(yīng)，推動(dòng)形成改善環(huán)境質(zhì)量的整體效果。強(qiáng)化污染防治和生態(tài)保護(hù)的聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理。要推動(dòng)多污染物協(xié)同控制，多污染源綜合防控，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，建立統(tǒng)一的決策協(xié)商、信息通報(bào)、環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法和預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。

　?。ㄋ模?shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃

　　工業(yè)生產(chǎn)是主要污染源，二氧化硫排放量占88.1%，氮氧化物占67.6%，特別是工業(yè)排放的有毒有害物質(zhì)，對(duì)人體健康的損害更大?！督ㄗh》提出，實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃。

　　工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放，既是法律的基本要求，也是企業(yè)環(huán)境責(zé)任的底線要求，可以內(nèi)化企業(yè)環(huán)境行為的外部性，為公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。據(jù)估算，如果現(xiàn)有工業(yè)污染源均能夠做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，主要污染物排放量可以再減少40%左右。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，確保新污染源排放達(dá)標(biāo)。對(duì)現(xiàn)有污染源，綜合采取清潔生產(chǎn)改造和污染深度治理、限產(chǎn)限排、停業(yè)關(guān)閉等措施，確保達(dá)標(biāo)排放。

　?。ㄎ澹?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運(yùn)行

　　隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活污染日益凸顯。生活源氨氮排放量占57.9%，生活垃圾年產(chǎn)生量超過(guò)1.7億噸?！督ㄗh》提出，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運(yùn)行。

　　城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理是城鎮(zhèn)管理和環(huán)境治理的重要內(nèi)容，是提高全社會(huì)環(huán)境意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的重要載體。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)水污染防治中，重調(diào)水輕治理、重地上輕地下、重景觀輕排放、重水線輕泥線、重建設(shè)輕運(yùn)行、重末端輕源頭、重規(guī)模輕質(zhì)量等問(wèn)題相當(dāng)突出。要對(duì)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)行填平補(bǔ)齊、升級(jí)改造和管網(wǎng)完善。到2020年，全國(guó)所有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)具備污水收集處理能力，地級(jí)及以上城市建成區(qū)污水基本實(shí)現(xiàn)全收集、全處理，縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%。加快城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)，破解一些城市面臨的“垃圾圍城”困境。建立健全政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，吸引更多民間資本投入，保障污染治理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行。

　?。﹫?jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重

　　城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是相互補(bǔ)充、互為依存的唇齒關(guān)系?！督ㄗh》提出，堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重。

　　農(nóng)村是環(huán)境保護(hù)的短板，也是污染排放的重要來(lái)源。據(jù)第一次全國(guó)污染源普查，農(nóng)業(yè)源在化學(xué)需氧量、總氮、總磷排放量中所占比例，分別達(dá)到43.7%、57.1%和67.3%。要嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用水總量，實(shí)施化肥、農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)，支持規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化改造和建設(shè)，深入開(kāi)展秸稈資源化利用。加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，到2020年新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬(wàn)個(gè)。

　　三、改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度

　　環(huán)境保護(hù)需要充分發(fā)揮制度的引導(dǎo)規(guī)制激勵(lì)約束等功能。《建議》提出，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。

　?。ㄒ唬?shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系

　　環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻現(xiàn)狀和民眾的巨大需求，決定了必須對(duì)其實(shí)行最嚴(yán)格的制度，源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲。這就需要發(fā)揮各方面的作用。地方各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)是污染治理的責(zé)任主體，公眾也有權(quán)利和義務(wù)共同參與環(huán)境保護(hù)。要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，匯聚各種力量，產(chǎn)生最大合力。

　?。ǘ┙⒏采w所有固定污染源的企業(yè)排放許可制

　　排污許可是國(guó)際上普遍采用的一項(xiàng)基本環(huán)境管理制度。《建議》明確要求，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。加快制定排污許可管理?xiàng)l例，建立以排污許可證為核心的污染防治管理體系，有效銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)等制度，將排污者應(yīng)當(dāng)遵守的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、總量控制指標(biāo)等方面的要求具體化，切實(shí)落實(shí)企業(yè)責(zé)任。

　?。ㄈ┙⑷珖?guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)

　　環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境治理的基石?！督ㄗh》提出，建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。這就要堅(jiān)持全面設(shè)點(diǎn)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)預(yù)警、依法追責(zé)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，客觀、準(zhǔn)確地反映環(huán)境質(zhì)量、污染排放和生態(tài)狀況。開(kāi)展環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用，為日常監(jiān)管提供支撐。

　　（四）開(kāi)展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法

　　這是落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的重要抓手和突破口。重點(diǎn)督察黨中央、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署，以及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、規(guī)劃、重要政策措施的落實(shí)情況，推動(dòng)地方黨委和政府及其有關(guān)部門(mén)落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”。實(shí)施好新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，重點(diǎn)打擊偷排偷放、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和不正常運(yùn)行治污設(shè)施等違法行為，讓環(huán)境守法成為新常態(tài)。

　?。ㄎ澹?shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度

　　這是對(duì)環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和突破。要將基層環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的管理職能統(tǒng)一到省級(jí)環(huán)保部門(mén)，獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)。結(jié)合加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，探索建立跨地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一治理。

　?。┙∪h(huán)境信息公布制度

　　全面推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)，主動(dòng)發(fā)布環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)污染源、突發(fā)環(huán)境事件等信息。實(shí)行陽(yáng)光審批，堅(jiān)持環(huán)保審批依據(jù)、流程、結(jié)果全部公開(kāi)。推行陽(yáng)光執(zhí)法，公開(kāi)環(huán)境行政處罰信息，及時(shí)向社會(huì)公布違法者名單。推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息。把政府和企業(yè)都放在陽(yáng)光下，接受公眾監(jiān)督，推動(dòng)全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)。

　?。ㄔ膩?lái)源；經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者陳吉寧系環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)）

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