治散煤先治供給側(cè) 散煤污染防治掣肘何在？

　　如何解決散燒煤問題？表面上看，散燒煤的問題似乎源自于需求側(cè)，是大量的散燒煤消費造成了環(huán)境污染，這樣一來，監(jiān)管的方向似乎應該面向需求側(cè)。但是，由于散燒煤的消費主體極為分散，排放面廣，這使得散燒煤的監(jiān)管成本極高。相對于有限的環(huán)境監(jiān)管資源，不易實現(xiàn)實時、全面監(jiān)管，其監(jiān)管效果往往不佳。況且，在沒有掌握充分信息的情況下，需求側(cè)監(jiān)管措施往往無從下手。

　　事實上，我國散燒煤問題主要出現(xiàn)在供給側(cè)，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)。就此而言，環(huán)保部門只需監(jiān)管數(shù)量較少的煤炭生產(chǎn)與銷售企業(yè)。與散燒煤需求主體相比，其供給主體相對較少，環(huán)境監(jiān)管目標較為明確，同時，監(jiān)管過程中的交易成本也可有效減少。

　　因此，散燒煤治理應重在監(jiān)管供給側(cè)。那么，從環(huán)境監(jiān)管部門的角度來看，如何才能治理散燒煤污染？政府、市場和社會的全面動員不可或缺。

　　傳統(tǒng)經(jīng)濟理論認為，政府干預是矯正負外部性的唯一手段。但現(xiàn)在越來越多的經(jīng)濟學者認為，外部性只是政府干預的必要條件，而非充分條件。甚至有學者認為政府干預所造成的損失比污染所帶來的損失要大。那么，如何才能有效解決散燒煤問題？

　　從經(jīng)濟理論上講，矯正污染負外部性的政策措施是作用于市場微觀主體。通過改變生產(chǎn)者和消費者的成本與收益，最終影響到他們的行為決策，從而達到降低污染的效果。這就需要設計一套有效的微觀激勵約束機制和宏觀管理體制。

　　具體而言，在微觀激勵約束機制下，散燒煤生產(chǎn)和銷售企業(yè)只關心自己的邊際成本，而對于劣質(zhì)煤所造成的空氣污染等的社會成本漠不關心。通常，邊際私人成本小于邊際社會成本。因此，散燒煤生產(chǎn)與銷售企業(yè)會生產(chǎn)超過社會合意水平的煤炭產(chǎn)品。但是，政府通過對散燒煤企業(yè)的監(jiān)管，并對企業(yè)征收超標罰款和污染稅等，可以將散燒煤生產(chǎn)和銷售企業(yè)的邊際私人成本提高到邊際社會成本。散燒煤生產(chǎn)和銷售企業(yè)為此會改變生產(chǎn)要素投入，更多地購進環(huán)保設備和采用更環(huán)保的技術(shù)，從而提高煤質(zhì)，減少空氣污染。

　　在宏觀管理體制上，解決散燒煤問題有兩種途徑：設立相關法律法規(guī)來影響排污行為?？梢酝ㄟ^環(huán)境標準的形式來限制對環(huán)境資源的損害，或者從環(huán)保管理體制重構(gòu)來約束地方政府的競爭行為，從而避免出現(xiàn)“污染避難所”。還可以通過創(chuàng)造環(huán)境市場，主要是通過法律法規(guī)來確認環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，使得產(chǎn)權(quán)得以保護，從而為環(huán)境資源價格機制的運行創(chuàng)造條件。二是利用政府資源來引導排污行為。政府利用其自身擁有的資源，主要是財政稅收資源，通過清潔技術(shù)補貼、環(huán)境稅收等政策工具，在環(huán)境市場中引導市場行為主體的環(huán)境行為，從而讓市場自發(fā)實現(xiàn)有效的治理結(jié)果。

　　最后，散燒煤的治理還需要市場—政府—社會三元治理機制的共同作用。在三元治理機制中，需要在全社會范圍內(nèi)動員各方，包括各相關利益群體，推動散燒煤治理。在此過程中，各相關群體要相互觀察，采取行動，最終形成有效的集體決策。這一過程顯然可以極大地降低散燒煤治理過程中的交易費用。每一種機制的相對重要性會隨著發(fā)展階段與水平的不同而不斷變化，但在每一個時間節(jié)點上，政府對協(xié)調(diào)系統(tǒng)的有效運行起著至關重要的作用。

　　也就是說，在散燒煤治理中，政府、市場和社會機制既各司其職，又協(xié)同治理。其中，市場起決定性作用，政府起主導作用，社會起輔助作用。

　　作者單位：李志青，復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心；許文立，武漢大學經(jīng)濟與管理學院

　　充分發(fā)揮市場機制作用

　　余池明

　　一些地區(qū)近期霧霾頻發(fā)，反映出散燒煤治理效果還不夠理想。

　　根據(jù)我國能源供給情況，相當長時間內(nèi)煤炭會在能源中占較大比例。因此，各地推廣以清潔煤(無煙型煤)替代散煤的工作思路是正確的。清潔煤推廣效果不佳，主要有兩方面原因：一是型煤在燃燒方面質(zhì)量不如散煤，就采暖來說需要燒更多的型煤；二是型煤的補貼力度不夠，補貼之后的價格仍比散煤貴。如河北省劣質(zhì)煤每噸只需300多元，而優(yōu)質(zhì)煤每噸需要700元~800元。政府對購買型煤每噸補貼300元后，每噸型煤仍然比散煤貴100多元。在這種情況下推廣型煤自然是事倍功半，型煤生產(chǎn)企業(yè)難以為繼。

　　筆者認為，在散煤治理問題上，還是要充分發(fā)揮市場機制作用。要讓市場接受清潔煤，讓老百姓自愿用清潔煤，應采取以下幾項措施：一是加大補貼力度，上級政府加大對偏遠落后地區(qū)下級政府散煤治理的轉(zhuǎn)移支付支持力度，矯正清潔煤與散煤的市場地位，讓清潔煤比散煤更便宜或者價格持平。二是支持加大技術(shù)攻關力度，提高型煤的熱值和質(zhì)量，讓型煤的質(zhì)量超過散煤。三是完善清潔煤供應服務體系和清潔爐具供應等配套工作。只要政府補貼到位了，清潔煤質(zhì)量提高了，老百姓切實享受到優(yōu)惠后自然就會使用優(yōu)質(zhì)煤品。劣質(zhì)散煤的治理也就水到渠成了。

　　有人也許會問，政府財政有困難，沒有能力加大補貼力度，怎么辦？應該算大賬，算長遠賬。改善政府財政支出結(jié)構(gòu)，拿出一些資金讓清潔煤補貼到位，從長遠看，從減少污染的環(huán)境社會損害來看，都非常值得。否則，政府花在事后治理和公共衛(wèi)生方面的資金會更多。同時，隨著清潔煤市場規(guī)模擴大，也有利于推動企業(yè)技術(shù)進步和降低清潔煤生產(chǎn)成本。

　　作者單位：全國市長研修學院

　　補貼政策須一致化

　　劉傳義

　　“大氣十條”實施以來，京津冀各地政府高度重視散燒煤治理，采取了一系列措施，取得了一定效果。但是，由于區(qū)域發(fā)展不平衡、地大面廣等因素，這一區(qū)域散煤管控仍存在諸多問題，效果還不樂觀，提升空間巨大。

　　其一，注重流通環(huán)節(jié)管控，堵住劣質(zhì)煤進入渠道。在農(nóng)村地區(qū)，價格是消費者進行煤炭選擇的決定性因素。雖然地方政府有關部門在散燒煤管控方面下了不少功夫，但由于目前煤炭經(jīng)營許可制已經(jīng)取消，潔凈煤推廣尚處在起步階段等，導致散燒煤質(zhì)多樣化，尤其是劣質(zhì)煤大行其道情況較為普遍。京津冀三地政府應協(xié)同應對，建立聯(lián)合檢查機制，重點關注流通環(huán)節(jié)的管控?？稍谛姓^(qū)域主要交通節(jié)點設置檢查點位，與超載檢查同時進行，對于煤質(zhì)不達標的予以勸返。對于煤炭經(jīng)營單位，要加大抽檢力度，多采取暗查方式抽查，發(fā)現(xiàn)銷售劣質(zhì)煤即予以嚴懲，形成震懾。

　　其二，推進城鎮(zhèn)化建設，解決城市城鄉(xiāng)結(jié)合部散燒煤難題。由于城市疏散人口、城市擴張等原因，京津冀靠近城區(qū)區(qū)域聚集了大量外來人口，催生了眾多的違章建設，有很多低端服務業(yè)，如小洗車、小洗浴、小餐飲、修車行等。其冬季取暖和經(jīng)營性供熱均以散燒煤為主，并且均是低空排放。建議地方政府加大城鎮(zhèn)化力度，將現(xiàn)有城鄉(xiāng)結(jié)合部盡快城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)集中供熱，減少散煤使用量。同時，注重城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展同步，對城市發(fā)展進行通盤考慮，做好城鄉(xiāng)發(fā)展銜接，不能還了舊賬欠新賬。另外，要立足實際考慮非戶籍人口的散燒煤補貼問題，要探索適合的方式，切實減少區(qū)域散燒煤數(shù)量。

　　其三，完善清潔煤替代，解決農(nóng)村地區(qū)散燒煤難題。目前，農(nóng)村地區(qū)的清潔煤替代工程正在推進，但是存在不少問題。一是相鄰區(qū)域補貼不一，一些群眾心里不平衡。京津冀一些地區(qū)距離很近，但補貼相差甚多。例如，為推廣清潔煤，天津市某區(qū)采取免費送爐具，購煤再補貼的方式。而一河之隔的河北某縣，雖然購煤有補貼，但爐具需自購。一臺專用爐具少則千元，多則數(shù)千元。兩地老百姓在多年前本是一個縣域，只是行政區(qū)劃變化后才分開，而補貼如此不一致，致使一些百姓對于清潔型煤興趣不高。二是地方在推廣時手法簡單，不注意群眾感受。有的地方要求，需先繳費購買清潔型煤，政府再發(fā)放專用爐具，老百姓根本不了解新型爐具的效果。部分基層政府僅僅將爐具一發(fā)了之，或者強令基層干部或者黨員領取爐具，出現(xiàn)領了爐具不買型煤，或者領了補貼卻不用型煤，自行采購散煤的情況。三是爐具設計不實用和型煤質(zhì)量不過關問題突出。部分地區(qū)推廣的專用爐具設計不實用，如煙囪不能走土炕，只能走直筒外排煙氣。有的清潔型煤不禁燒，爐渣多，熱值低，用于燒水做飯都勉強。

　　由此，在清潔型煤替代推廣過程中，國家要考慮京津冀地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)別，采取措施盡可能實現(xiàn)京津冀地區(qū)補貼一致化。尤其是臨近京津的河北一些地方，要與京津的補貼相一致。同時，政府要加大專用爐具攻關力度，集中科研力量研發(fā)更符合老百姓需求的設備。要加大對清潔型煤廠家的監(jiān)管力度，建立退出機制，讓領了補貼還造假的企業(yè)受到懲罰，形成市場震懾。最關鍵的是，政府在清潔型煤推廣過程中不能一刀切和一窩蜂，不能僅僅重數(shù)量，而是要重質(zhì)量，還要有側(cè)重點。要因勢利導，讓老百姓看到清潔型煤的好處，心甘情愿地使用清潔型煤。

　　作者單位：環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心

　　散煤管理要摸清底數(shù)

　　熊孟清

　　據(jù)了解，我國的用煤結(jié)構(gòu)中，約一半燃煤用作發(fā)電，另一半則用作工業(yè)和生活散燒煤。散燒煤污染存在分散性、不確定性和弱排放控制等特點，導致散燒煤污染的防治難度較大。

　　防治散燒煤污染，首先要對散燒煤污染源進行全面摸查，分門別類地建立散燒煤用戶數(shù)據(jù)庫，條件許可時最好利用網(wǎng)絡信息技術(shù)平臺進行管理。要求全面掌握住散燒煤的用戶、用途及污染物排放特點等第一手材料，并對用戶、用途和污染物排放特點進行細分。如將用戶分為工業(yè)用戶和生活用戶，再將工業(yè)用戶細分為中小生產(chǎn)規(guī)模企業(yè)、小微企業(yè)和私人作坊，將生活用戶分為較集中生活用戶和散居用戶等。根據(jù)污染物排放特點，分為有組織排放和無組織排放，將有組織排放再分為達標排放和不達標排放等。

　　其次，因“類”制宜，制定散燒煤污染防治方案。應根據(jù)散燒煤污染源的類屬，從污染防治技術(shù)和資金保障等方面提出針對性防治方案。

　　具體而言，對于具備一定經(jīng)濟實力的中小規(guī)模工業(yè)用戶，可要求其提高燃料標準、工業(yè)爐燃燒效率、熱效率和污染治理水平，嚴格執(zhí)行污染物排放標準；對于相對集中的生活用戶，可考慮向其提供替代品，如用集中供熱替代散燒煤取暖；對于小微企業(yè)和散居生活用戶，可提供污染防治補貼以鼓勵其采用清潔燃燒爐具和替代燃料；對于黑作坊則堅決取締。對不同類別用戶可采用不同防治方案，以減少推行阻力和監(jiān)管難度，爭取少燒煤、燒好煤和使用替代潔凈燃料，最大限度減少污染物排放。

　　最后，要加強散燒煤全過程監(jiān)管。不僅要在末端加強對散燒煤用戶的監(jiān)管，還要在中間環(huán)節(jié)加強對散燒煤銷售和運輸?shù)谋O(jiān)管，同時在源頭加強對散燒煤生產(chǎn)的監(jiān)管。在末端，要重點監(jiān)管燃料、爐具及其環(huán)境保護措施是否符合要求。在中間環(huán)節(jié)，重點監(jiān)管散燒煤售運程序和流向。在源頭，則要重點監(jiān)管出廠煤的質(zhì)量。監(jiān)管方法上，應打出抽查、巡查和督察組合拳，并發(fā)揮司法介入的作用。監(jiān)管技術(shù)上，可建立“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管體系，做到信息公開，激發(fā)公眾參與監(jiān)督的積極性。

　　作者單位：廣州市城市管理委員會

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