湖南兩位被免村主任通過訴訟方式贏回“烏紗”

　　2016年1月17日，即便拿到湖南省衡陽市石鼓區(qū)人民法院的判決書，勝訴之后的三星村村主任劉吉華仍然不知道自己是否已經“官復原職”。

　　村官被免

　　2014年6月23日，劉吉華以過60%的票數當選三星村村主任。這是他連續(xù)第6次當選該職務。

　　“人厚道，任勞任怨，體恤村民疾苦，辦事得力?！?9歲的祖頭山組會計劉庭曉說，劉吉華深孚眾望，當選基本沒有懸念。

　　當天，政府向其頒發(fā)了《湖南省村民委員會成員當選證》。

　　然而，僅僅4個月后，劉吉華的村主任一職就告“暫停”——2014年10月31日，中共石鼓區(qū)委角山鄉(xiāng)委員會作出《關于給予謝玉亮等同志處理的決定》。其中第三條載明：對三星村村委主任劉吉華、小云山村委主任劉伍生兩位同志提議按程序給予免職處理，分別由何德科同志主持三星村兩委全面工作，由宋建新同志主持小云山村兩委會全面工作。

　　造成劉吉華被提議免職的原因是，三星村有3位村民建房超標，因而給予處罰。

　　衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)政府提交給法院的答辯狀上對此作了如下解釋：衡陽市航拍反饋數據核查和鄉(xiāng)城管日常巡查統計發(fā)現，三星村內有3戶村民存在違法私建、搶建、超面積建房及私開宅基地的行為，按照石鼓區(qū)委印發(fā)的《石鼓區(qū)關于控制違法建設工作“四個一律免職”的規(guī)定》，鄉(xiāng)黨委發(fā)文：對三星村村委主任劉吉華、小云山村委主任劉伍生兩位同志提議按程序給予免職處理，分別由何德科同志主持三星村兩委全面工作，由宋建新同志主持小云山村兩委會全面工作。

　　隨后的2014年11月12日，角山鄉(xiāng)政府頒布《關于成立角山鄉(xiāng)社會救助“一門受理協同辦理”領導小組的通知》(即角政發(fā)2014第18號文件)，決定成立社會救助“一門受理協同辦理”工作領導小組。通知內容包括：何德科，三星村委會主任(代)。這意味著，鄉(xiāng)政府以文件的形式將劉吉華免職。

　　代人受過？

　　對于鄉(xiāng)黨委、政府的處罰，劉吉華表示不服。

　　2016年1月22日上午，他向記者陳述心中“委屈”——按照現行的管理辦法，該村村民建房在符合條件、沒有占用耕地的情況下，經所在村小組同意，由村委會報送到鄉(xiāng)里的國土、規(guī)劃部門及鄉(xiāng)紀委審定，最后區(qū)政府同意后才可以建房。此后，鄉(xiāng)政府會與建房人簽訂協議，并收取一定的保證金。一旦村民違規(guī)超面積建房，會予以處罰，并分類扣除保證金。作為村主任，他只有上報村民建房請求的份，沒有執(zhí)法權；因此而受到處分，他覺得很意外。

　　劉吉華說，現在的村委會主要承擔村民建房的申報、計生和兩個文明建設工作。在任這些年，尤其是近幾年，該村的工作不斷獲得上級政府的好評，榮譽接踵而至；從普通村建設成衡陽市“文明村”，還榮獲了2014年湖南省“美麗鄉(xiāng)村建設”評選的“示范村”。2013年鄉(xiāng)黨委、政府還給該村頒發(fā)了“控規(guī)拆違”一等獎。在他被免職的2014年，三星村在角山鄉(xiāng)黨委、政府的績效考核中排名第二。這些成績的取得是村支兩委的共同努力，其中也有他辛勤的付出。現在以一個村民違規(guī)建房為由被免除職務，他心里備感難受。

　　劉吉華的代理人羅秋林律師則表示，在2014年角山鄉(xiāng)黨委發(fā)文對三星村村委主任劉吉華提議按程序給予免職處理后，村里并沒有按照程序召開村民會議免除劉的村委會主任職務。按照《村民委員會組織法》第16條規(guī)定，只有村里五分之一以上有選舉權的村民聯名，才有提請罷免村民委員會成員的權力，且必須經有選舉權的村民過半數通過，罷免才有效。角山鄉(xiāng)政府直接指定他人代理村主任職務的行為，違反了《村民委員會組織法》11條的規(guī)定：任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

　　64歲的大老屋組組長何毅告訴記者，三星村是當地一個大村，有17個組共3000多村民。村支兩委積極肯干，敢擔責任，村里各項工作發(fā)展很快，常常在鄉(xiāng)、區(qū)里面名列前茅。鄉(xiāng)黨委提議免除劉吉華的職務時，召開了村組干部會議。但是，當時到場的21名村組干部全部反對，大家認為違規(guī)建房是建房人經過村小組、村委會，最后由鄉(xiāng)政府審定的，出了問題責任怎么都弄不到村主任身上來，“明顯他們是在找人卸擔子！”

　　70多歲的老村主任劉華卯稱，劉吉華以前不是組長和村干部時，就十分支持村里工作，經常為大家在外面跑動，還幫村里代繳過農業(yè)稅好幾萬元，到現在都還沒有收回。劉吉華任職村主任后工作很出色。對于這次免職大家都有看法，因為村主任是村民選出的，要免必須通過村民大會，由選民決定。

　　劉庭曉說，聽到劉吉華要被免職的消息，他們村組干部一起找鄉(xiāng)長書記理論，但兩人不出來。最后露面的鄉(xiāng)人大主席團主席說，劉的工作干得不錯，一周之內給答復，但事后沒有了音訊。

　　訴至法庭

　　2015年10月，被逼無奈的劉吉華將衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)政府訴至石鼓區(qū)法院，要求法院確認鄉(xiāng)政府在未經法定程序免去其村主任職務的情況下、指定他人代行職權的行為違法。

　　2015年11月25日，石鼓區(qū)法院公開審理此案。角山鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長賀仕棟出庭。

　　角山鄉(xiāng)政府辯稱，這一被訴的行為是鄉(xiāng)政府的內部工作安排，具有不可訴性。因為這一行為是為了妥善安排角山鄉(xiāng)的社會救助工作，不會對原告的權利義務產生實際影響，對外并不產生法律效力。同時，按照行政訴訟法第13條規(guī)定，人事獎懲和任免等決定是排除在行政訴訟受案范圍之外的。實際上對劉吉華職務身份作出處理的是角山鄉(xiāng)黨委，這是按照石鼓區(qū)委印發(fā)的《石鼓區(qū)關于控制違法建設工作“四個一律免職”的規(guī)定》，鄉(xiāng)黨委發(fā)文對鄉(xiāng)政府、村委相關責任人員作出處理決定，而這一行為是建議，不是實質處理行為。

　　2016年1月13日，衡陽市石鼓區(qū)法院作出一審判決：確認角山鄉(xiāng)政府在未經過法定程序免去劉吉華村委會主任職務的情況下，指定他人代理村委會主任的行為違法。

　　2016年1月22日上午，記者來到與三星村僅相隔三四百米的角山鄉(xiāng)黨委和政府辦公樓內，叩響二樓黨委書記和鄉(xiāng)長的辦公室大門，均無人應答。工作人員稱書記、鄉(xiāng)長已外出。

　　劉吉華告知，官司贏了后，鄉(xiāng)里黨委政府無人與他進行溝通。而他原來以為，判決后，至少鄉(xiāng)政府會開會給大家一個說法。

　　再次訴訟的背后

　　劉吉華的代理人、律師羅秋林對此并不感到意外。早在15年前，他就曾代理過衡陽市下轄的常寧市(縣級市)蔭田鎮(zhèn)爺塘村村主任蔣石林因鎮(zhèn)政府非法撤免其職務而訴至法院的“國內第一案”。

　　2001年1月10日，蔣石林和村支書肖柏達及村里10多個黨員一起參加蔭田鎮(zhèn)舉辦的黨員冬訓會時，蔭田鎮(zhèn)政協聯絡工委主任彭愛華以鎮(zhèn)黨委、政府的名義在大會上宣布，罷免蔣石林的村委會主任職務。此時，離其任期結束還有14個月。

　　會上，與蔣石林一同被撤職的還有村里其他幾個村民委員，大多數人都沒有吱聲。但蔣石林認為自己是村民選出來的，是要對村民負責的，鎮(zhèn)里沒權力撤他的職。他認為，自己是在削減村組干部工資分攤、對鎮(zhèn)里攤下的不合理費用進行了抵制、舉報村里以前的經濟和計生工作問題，惹惱了蔭田鎮(zhèn)領導。撤職于法無據，于理不合。

　　于是，他委托律師羅秋林將鎮(zhèn)政府起訴到了常寧市法院。

　　由于蔣石林是《村民委員會組織法》實施后第一次“海選”出來的村官，該案曾被本報和央視、新華社、南方周末等國內媒體報道，引起社會廣泛關注。

　　2001年11月6日，蔣石林看到了判決書：勝訴。20天后，蔭田鎮(zhèn)黨政召開會議，決定執(zhí)行法院的判決，還是由蔣石林繼續(xù)主持爺塘村的村委會工作。

　　曾在基層擔任過8年鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、時任蔭田鎮(zhèn)黨委書記尹文就此事向本報記者提出幾點不同看法。他表示，制定《村民委員會組織法》確實有利于提高村民民主意識，在一定程度上也推動了農村民主政治的進步。但在實際操作中，由于村民法治意識在一些偏僻的農村地區(qū)還比較薄弱，完全放手讓村民自決，村民委員會的選舉和施政會不會受家族勢力、裙帶關系和一些有個人野心的人所控制？如果有人對抗政府的工作又該怎么辦？當地的一些鎮(zhèn)干部也認為《村民委員會組織法》過于強調村委會由村民選舉、自主管理的權利，而對其義務沒有明確規(guī)定。同時，對村委會的工作是否稱職，如何衡量、考核，是以貫徹執(zhí)行政府政策、工作為指標，還是按村民自身愿望為依據，都缺乏規(guī)定。

　　一直觀察此類事件的南華大學文法學院院長、法學教授羅萬里則認為，湖南一再發(fā)生公然違反法律，政府免村主任，干預村民自治權的事件，不是偶然的，有其制度上和政治習慣上的必然性，體現了我國村民自治制度這一直接民主形態(tài)需要法律“補丁”。

　　他在《地方政府免村官事件的法律評析》一文中指出，劉吉華、蔣石林案值得關注，因為其中反映出來的問題讓人深思。從國家和社會關系理論的角度看，村民自治是國家與鄉(xiāng)村社會適當分離的治理形態(tài)。這是《村民委員會組織法》立法的主要理論基礎。該法的第5條也明確規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民自治權只有行政指導權以及支持和幫助職責，且明確規(guī)定“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！?/p>

　　然而，由于現在各級政府每年都會制定年度經濟和社會發(fā)展計劃。這些計劃經過層層分解，一直落實到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，客觀上形成了一個壓力型的運行體制。這些工作轉移到了基層黨委政府來執(zhí)行，他們又去催促村委主任來完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府實際上把握著村級工作的直接領導權。一旦發(fā)生沖突，鄉(xiāng)村治理中的權力運行的結構性矛盾均缺乏良好的救濟制度。

　　他建議，在現在村民自治的新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方式和作風更應有所轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導應該明白，鄉(xiāng)村兩級是指導而非領導的關系；在實際工作中，應該多用資源和政策引導，少用行政干預；多做工作，少下命令，這樣才能真正保證國家對農村基層社會的有效管理。同時，也應當通過設立民主救濟法律制度來“補缺”，以加強對村委會委員和村官的日常管理行為監(jiān)督以及來自政府、其他組織對村民自治權妨害的排除和救濟，真正保護村民自治權，杜絕自治權空心化。

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