鄭功成：社會保障已成共享發(fā)展的基本途徑與制度保證

　　【光明論?2016年“兩會”前瞻】

　　編者按黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。堅持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。落實習近平總書記關(guān)于共享發(fā)展和社會保障的有關(guān)講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會保障改革與制度建設(shè)進程的綜合評估報告。就此，中國社會保障學會組織30多位知名社會保障專家學者編寫《中國社會保障發(fā)展報告?2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會”召開之際，光明網(wǎng)聯(lián)合中國社會保障學會、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會保障發(fā)展報告?2016》的核心觀點，對中國社會保障改革與體系建設(shè)進行全景式跟蹤評價和政策建言，由光明網(wǎng)理論獨家刊發(fā)，以饗讀者。

　　系列之一：

　　社會保障已成共享發(fā)展的基本途徑與制度保證

　　作者：全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授　鄭功成

　　社會保障是關(guān)乎基本民生福祉和國家長治久安的重大制度安排，也是公眾關(guān)注度最高、反映最敏感、聚焦最持久的重要民生領(lǐng)域。經(jīng)過近30多年來的改革與發(fā)展，中國的社會保障體系已經(jīng)從計劃經(jīng)濟時代的國家負責、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、單一層次、封閉運行格局轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)在的政府主導、責任分擔、社會化、多層次化。 “十二五”（2011-2015）可以說是新型社會保障體系從長期漸進的試驗性改革狀態(tài)走向成熟、定型的重要過渡期，“十三五”（2016-2020）必定要步入成熟、定型發(fā)展的新階段，即全面建成中國特色的社會保障體系，并真正踏上更加公平、更有效率、更可持續(xù)的中國式福利國家臺階。

　　（一）社會保障改革與制度建設(shè)全面推進

　　1. 以2014年國務(wù)院制定并實施《社會救助暫行辦法》為主要標志，由民政部主導，以最低生活保障與特困人員供養(yǎng)制度、受災(zāi)人員救助以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助為主體，以社會力量參與為補充的綜合型社會救助制度基本形成。2015年國務(wù)院又決定全面建立臨時性的急難救助，使綜合型社會救助制度進一步健全。因此，“十二五”是中國新型社會救助制度得到全面發(fā)展并走向制度基本定型的關(guān)鍵時期。

　　2. 以2012年實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民和2015年國務(wù)院發(fā)布《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》為主要標志，普遍性養(yǎng)老金制度得以確立。職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險三大制度能夠覆蓋所有適齡人口，中國在“十二五”期間全面進入了老年人可以人人享有養(yǎng)老金的時代。

　　3. 以基本醫(yī)療保險制度覆蓋全民和2015年全面推進大病醫(yī)療保險為主要標志，全民醫(yī)保體系基本建成。這為全民從根本上解除疾病后顧之憂并向健康中國邁進提供了穩(wěn)定可靠的制度保障。

　　4. 以2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》、2014年民政部印發(fā)《關(guān)于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》等為主要標志，各項社會福利事業(yè)在穩(wěn)步發(fā)展，也為“十三五”期間全面推進以老年人、兒童、殘疾人為主要對象的社會福利事業(yè)的全面發(fā)展奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。

　　5. 以2013年財政部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》和2014年國務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》、《關(guān)于促進慈善事業(yè)發(fā)展的指導意見》為主要標志，表明多層次社會保障體系建設(shè)的制度框架輪廓已經(jīng)清晰，上述重大政策為各項補充保障的發(fā)展發(fā)出了十分明確的政策信號。

　　此外，國務(wù)院還于2015年8月17日發(fā)布了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，這意味著養(yǎng)老保險基金長期貶值的困局將得以解脫，基金保值增值的目標可以通過更加寬松的投資方式與投資渠道得到保證。

　　（二）社會保障法制建設(shè)與立法機關(guān)的作用明顯加強

　　“十二五”期間，中國社會保障改革與制度建設(shè)的一個重大進步，就是專門的社會保障法律開始得以制定與實施，相關(guān)社會保障法律得以完善，行政機關(guān)向立法機關(guān)報告社會保障事項并接受其監(jiān)督逐漸走向常態(tài)化。過去那種由行政部門壟斷社會保障改革與制度建設(shè)決策、管理、經(jīng)辦、監(jiān)督等事務(wù)的格局正在被送進歷史，立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)與各種社會保障組織等依照法定職責各司其職的新格局正在形成。

　　1. 2011年正式實施《中華人民共和國社會保險法》。這部法律不僅對中國社會保險制度的框架及基本內(nèi)容進行了規(guī)范，為各項社會保險制度實際運行提供了基本的法律依據(jù)，而且確立了中國特色的社會保障體系是以權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的繳費型社會保險為主體的制度，從而是新型社會保障體系建設(shè)走向法制化的重要標志。

　　2.2012年制定與實施了《中華人民共和國軍人保險法》。這是新中國成立以來國家專門就軍人保險事務(wù)制定的第一部法律。該法彌補了《中華人民共和國社會保險法》中對軍人保險規(guī)范不足的缺憾，為維護軍人社會保險權(quán)益、構(gòu)建具有中國特色的軍人保險制度提供了法律依據(jù)與保障。

　　3.2014年制定了新的有關(guān)社會保障的刑法解釋。根據(jù)全國人大常委會通過的《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第二百六十六條解釋》，以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的行為，被列入刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財物的行為。這為打擊社會保障領(lǐng)域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據(jù)。

　　4.2013、2015年先后修訂《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。2013年的大幅度修訂使該法以積極應(yīng)對人口老齡化為基本理念，確立了有中國特色的社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。2015年全國人大常委會對該法第44條的修正案，允許設(shè)立經(jīng)營性養(yǎng)老機構(gòu)并明確了具體規(guī)范，這一修訂掃除了民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法律障礙，預示著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展將進入官民并重的新時代。

　　5.國務(wù)院還制定了或修訂了一批社會保障行政法規(guī)。如：2011年國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)實施修改后的《軍人撫恤優(yōu)待條例》，進一步明確了烈士、因公犧牲、殘疾等軍人及其家屬的撫恤標準和撫恤優(yōu)待條件；同年，國務(wù)院還實施了新修訂的《工傷保險條例》，進一步完善了工傷保險制度。2014年實施的《社會救助暫行辦法》是一部十分重要的行政法規(guī)，它對社會救助制度的框架、項目、管理體制及政府責任等做了較為系統(tǒng)的規(guī)范。

　　此外，國家立法機關(guān)也在加速制定《慈善法》，2015年10月、12月先后經(jīng)第十二屆全國人大常委會第十七、十八次會議兩次審議，并決定提交2016年3月舉行的第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議通過。

　　“十二五”期間國家立法機關(guān)對社會保障監(jiān)督職能的強化，也是社會保障制度逐漸步入法制化軌道的又一客觀標志。這一時期的進展主要有二：一是將社會保險基金納入國家立法機關(guān)監(jiān)督范圍。2013年3月8日，財政部向第十二屆全國人大一次會議報送了社會保險基金預算，首次將社會保險基金納入中央預算口徑管理，接受國家立法機關(guān)監(jiān)督，這為社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展提供了重要保障。二是開展社會保障專題詢問，推進立法機關(guān)組成人員對政府部門組成人員的直接對話并讓其接受公開監(jiān)督。2014年12月28日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行聯(lián)組會議，審議國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告并開展專題詢問。此次會議由張德江委員長主持，國務(wù)院副總理馬凱和七部門負責人就如何增強養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性、強化養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計、推動基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、漸進延遲退休年齡等重要議題回答了專題詢問。社會保險基金預算監(jiān)督和對行政部門社會保障工作的監(jiān)督將成為國家立法機關(guān)的常態(tài)性工作。因此，社會保障改革與制度建設(shè)已經(jīng)不再單純是政府部門的事情，而是伴隨著立法機關(guān)越來越深的介入，已經(jīng)進入了走向法制化時代的初級階段。

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　　在“十二五”期間，國家財政用于社會保障與就業(yè)的一般公共預算支出（主要是社會保障支出）合計達到7.2萬億元（2011-2013年為決算數(shù)，2014年為執(zhí)行數(shù)，2015年為預算數(shù)），是“十一五”期間累計支出3.3萬億元的2.2倍，年均增長15.0%；用于醫(yī)療衛(wèi)生和和計劃生育的一般公共預算支出（主要是醫(yī)療保障與公共衛(wèi)生支出）合計為4.6萬億元，是“十一五”期間累計支出1.7萬億元的2.7倍，年均增長17.1%。上述兩大類指標的增長幅度均快于全國公共財政支出13.8%的增長速度。以2014-2015年為例，2014年全國財政對社會保險基金補助支出（主要是基本養(yǎng)老保險補助支出）的決算數(shù)為5042.83億元，2015年預算數(shù)為5957.21億元；2014年全國財政對最低生活保障的支出決算數(shù)為1557.57億元，2015年預算數(shù)為1793.06億元；2014年全國財政對醫(yī)療保障的支出決算數(shù)為4835.17億元，2015年預算數(shù)為5902.48億元。此外，2015年全國財政預算安排撫恤補助支出766.58億元、退役安排支出567.84億元、自然災(zāi)害生活救助支出225.81億元，分別比2014年決算數(shù)增長10.3%、19.9%和7.3%。上述指標綜合起來，大大高于2015年的經(jīng)濟增長指標與財政收入增長指標。

　　正是由于公共投入的力度持續(xù)加大，社會保障惠及民生的廣度亦前所未有，各項社會保障的待遇亦持續(xù)提高。

　　1. 普遍性養(yǎng)老金制度使全體符合退休條件有老年人均能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，該項制度惠及全國2.3億多老年人。職工基本養(yǎng)老保險金已經(jīng)實現(xiàn)了十一年連續(xù)增長10%，約8000萬企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平在2010年是人月均1362元，2015年達到了人月均2200多元。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金也在2015年首次實現(xiàn)了全國普遍性增長，從原來最低的人月均55元增長到70元。

　　2. 全民醫(yī)保體系的保障水平持續(xù)提高，該項制度惠及13億多人口。伴隨政府對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助額的不斷提高（2013年人均補助額為280元，2014年為320元，2015年達380元元），醫(yī)保范圍內(nèi)的報銷比例已達70%。2014年中央一般性公共預算中補助城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險1757億元，支出城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助146億元，對于貧困家庭患者的醫(yī)療救助在2014年達到1億人次。2015年，中央對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助的預算進一步提高到2233億元。

　　3. 新的農(nóng)村扶貧標準確定為農(nóng)民人均純收入2300元，社會救助制度惠及逾億困難群體與不幸者。2011年11月，中央扶貧工作會議以2010年不變價為依據(jù)，將貧困線標準提高到2300元，較2009年上漲92%。根據(jù)這一指標，現(xiàn)有農(nóng)村貧困線下的人口為7017萬人， 2015年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確要在2020年前消滅區(qū)域貧困并解決好絕對貧困人口問題。與此同時，2011年國家發(fā)改委、民政部、財政部等部委決定正式建立城鄉(xiāng)低保標準動態(tài)調(diào)整機制，綜合型社會救助制度惠及的城鄉(xiāng)居民已經(jīng)逾億。2014年中央財政支出城鄉(xiāng)最低生活保障資金1002億元、自然災(zāi)害救助支出101億元、撫恤補助支出339億元、扶貧資金432.87億元；2015年上述支出的預算分別為1213億元、131億元、379億元、467.45億元；可見面向困難群體的社會保障支出保持了高速增長，它帶來的是救助水平的穩(wěn)步提高。

　　4. 保障性住房建設(shè)進展大，越來越多的中低收入家庭得到實惠。“十一五”前，保障性住房主要面向一部分低保戶，供給數(shù)量極為有限。自2009年啟動大規(guī)模的保障性住房建設(shè)以來，“十二五”期間取得的進展巨大。不僅城鎮(zhèn)中逾千萬套的公共房屋提供給低收入家庭，而且大規(guī)模的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造工程亦使千萬戶城鄉(xiāng)住房困難或困境的居民從根本上改善了居住條件。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國共完成740萬套保障性安居工程形式建設(shè)任務(wù)，其中各類棚戶區(qū)506萬套，基本建成511萬套，完成266萬戶農(nóng)村危房改造。為此，2014年全國一般公共預算保障性安居工程支出3368億元，比2013年增長11.8%。在2015年，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程計劃新開工或預購約700萬套，基本建成480萬套，基本完成林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造任務(wù)，全國一般公共預算安排保障性安居工程支出3602億元，其中中央補助城鄉(xiāng)保障性安居工程資金預算安排2384億元。這意味著住房保障已經(jīng)成為重大的社會保障制度安排，其惠及的人口亦以億計。

　　此外，在老年人福利方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在快速發(fā)展，養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)從“十一五”期末的200多萬張快速增長到2015年的600萬張，老年或高齡津貼在一些地區(qū)紛紛建立；在殘疾人福利方面，殘疾人康復事業(yè)在發(fā)展，困難殘疾人生活補貼與重度殘疾人護理補貼制度已經(jīng)建立，殘疾預防事業(yè)正在引起高度重視；在兒童福利方面，對孤殘兒童的救助制度得到了完善，國家正在啟動對困境兒童的全面福利保障制度建設(shè)，適度普惠型兒童福利制度已在一些地區(qū)開始試點。

　　綜上，經(jīng)過“十二五”期間的努力，伴隨制度體系日益健全和保障水平持續(xù)提升，中國的社會保障不僅事實上為全民共享國家發(fā)展成果提供了基本途徑，而且客觀上已經(jīng)成為全民共享國家發(fā)展成果的基本制度保證，它也是帶給人民群眾獲得感最強烈、最實惠的重大制度安排。

　?。ū疚恼灾袊鐣Ｕ蠈W會組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國社會保障發(fā)展報告?2016》之總報告，文章標題為編者所加。）