難民危機考驗德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力

　　從歐洲難民危機迄今的演進來看，德國總理默克爾無疑主導(dǎo)了歐盟的危機應(yīng)對政策。但是，也必須看到，由于默克爾不愿為難民設(shè)置接納上限、不贊同封鎖歐盟邊境，其在歐盟內(nèi)正變得日益孤立。如果默克爾仍然希望堅守其理念，德國就必須拿出更大的領(lǐng)導(dǎo)力，這種領(lǐng)導(dǎo)力意味著德國表現(xiàn)出繼續(xù)承擔(dān)更多難民負擔(dān)的意愿，而不是一味謀求歐盟其他成員國與其公平地分擔(dān)負擔(dān)。

　　2015年9月，德國默克爾政府對尤其來自敘利亞的難民敞開懷抱，自此以后，難民蜂擁而至，歐洲難民危機由此爆發(fā)。截至2015年底，德國全年累計接納的難民數(shù)達到了近110萬。雖然目前隨著西巴爾干線的封鎖，進入歐盟、包括德國的難民數(shù)顯著降低，但是，歐盟外部邊境的形勢并未得到徹底改觀，為此，日前，德國、法國、奧地利、比利時、丹麥和瑞典等6國已向歐盟委員會申請延長邊境檢查。對于各國引入邊境檢查可能帶來的后果，默克爾非常清楚：如果歐盟無法就共同的邊境控制找到解決方案，勢必會導(dǎo)致歐盟各國回歸本國的解決方案，重新引入邊境控制，由此一來，歐洲一體化的一大成就“申根區(qū)”就會面臨崩塌，并給歐盟帶來眾多進一步的負面影響。

　　德國一度對難民持歡迎態(tài)度的原因

　　在有些歐盟成員國看來，歐洲難民危機完全是德國一手造成的，其后果也應(yīng)由德國自己承擔(dān)。例如匈牙利總理奧爾班就曾表示，難民危機是德國的問題，而非歐洲的問題。但是，德國對危機的認知卻完全不同。在德國看來，恰恰是德國對難民的歡迎態(tài)度，使得歐盟這個價值共同體免于因拒絕難民而在國際社會喪失可信度。

　　德國之所以對敘利亞難民表現(xiàn)出與眾不同的開放性，這有著多方面的原因，其中最重要的還是歷史情結(jié)。德國人在歷史上有過多次逃亡與被驅(qū)逐的體驗，這種歷史記憶使得他們對難民的經(jīng)歷感同身受，愿意伸出援助之手。在大量難民涌入德國后，德國民眾自發(fā)志愿救助難民，德國社會所表現(xiàn)出的這種“歡迎文化”甚至令德國人自己也感到驚喜。

　　德國接納難民的立場和德國總理默克爾的個人背景也有關(guān)系，她從小在東德長大，正如美國總統(tǒng)奧巴馬近日在訪問德國時所說，默克爾在難民問題上的“勇敢態(tài)度”也許是因為她有東德的生活經(jīng)歷。

　　另外，德國在移民招募和融入上的積極經(jīng)驗也使得它在對待難民問題上更加坦然。例如，德國在戰(zhàn)后曾經(jīng)從越南、土耳其以及東歐、南歐招募了許多客籍勞工，他們?yōu)榈聡鴳?zhàn)后經(jīng)濟的恢復(fù)與振興做出了積極貢獻。而且，德國國內(nèi)的外國人中，土耳其人占了絕大多數(shù)，雖然穆斯林在德國的融入也時常成為社會討論的熱點之一，但是，外來移民在德國的融入情況總體好于其他國家如法國，在那里，二代青年移民的騷亂問題尤為突出。中東歐國家，尤其是維謝格拉德集團四國（波蘭、捷克、匈牙利和斯洛伐克），由于缺乏接納移民的歷史經(jīng)驗，對接納難民所表現(xiàn)出的拒絕態(tài)度非常明顯。

　　最后，德國的政治格局也有利于德國政府在難民危機中的作為，因為德國當(dāng)時還不存在一個強大的右翼民粹政黨，所以德國政府在難民危機的應(yīng)對上少了一份顧忌，這和法國的情況完全不同，法國右翼民粹政黨國民陣線的強大勢力使得總統(tǒng)奧朗德不敢在接納難民問題上表現(xiàn)積極，以避免進一步助推國民陣線的勢力。

　　德國之所以能夠接納那么多難民，還與德國國內(nèi)的諸多條件性因素有關(guān)。首先，德國的經(jīng)濟實力使它能夠承受安置難民所造成的負擔(dān)。其次，德國的人口結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，未來十幾年里，德國將面臨嚴(yán)重的勞動力短缺問題，此次逃亡德國的敘利亞難民中絕大多數(shù)都是年輕人，其中不乏受過良好教育者，雖然為勞動力市場補充生力軍并非德國政府接受難民到來的主因，但是，接納難民很可能會給勞動力市場帶來積極的附帶效應(yīng)，至少德國經(jīng)濟界普遍抱有這樣的期待。

　　難民危機給德國帶來的影響

　　難民危機的持續(xù)發(fā)酵促使默克爾政府不得不收緊避難政策。默克爾或許沒有預(yù)料到，她接納難民的姿態(tài)被理解為歡迎邀請，越來越多的難民涌向德國。隨著難民的蜂擁而入，德國的國內(nèi)民意也隨之發(fā)生了變化。

　　首先，難民的甄別、登記與安置成為一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且，許多難民事實上未經(jīng)登記就進入了德國，成為德國社會的一個安全隱患。雖然德國存在有在各州之間分配難民的柯尼希施泰因方案，但是，巴伐利亞州、尤其是慕尼黑作為難民到達的首站，面臨的難民處置壓力特別巨大，一些地方上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是達到了接納的極限。真正導(dǎo)致德國國內(nèi)對于難民接納的民意出現(xiàn)徹底翻轉(zhuǎn)的是科隆等地在2016年跨年夜爆發(fā)的大規(guī)模性侵事件，這引發(fā)了德國民眾對難民會給德國國內(nèi)安全帶來威脅的擔(dān)憂。

　　其次，難民的融入將是一個耗時耗資源的漫長過程。雖然涌入德國的敘利亞難民中不乏受過高等教育者，但是還有很大一部分人沒有或只受過很少的教育。因此，為他們提供接受教育的機會是一個馬上要面對的問題，而德國各地各層級的師資力量都顯得無法應(yīng)對這一挑戰(zhàn)。而德語語言的學(xué)習(xí)是非常關(guān)鍵的一步。只有當(dāng)難民成功融入德國社會和勞動力市場之后，他們才能發(fā)揮其積極效應(yīng)，但是這種效應(yīng)中短期內(nèi)是無法預(yù)期的。在難民的融入上還存在著這樣一個悖論，如果說這些難民只應(yīng)短期內(nèi)待在德國，在敘利亞國內(nèi)局勢緩和之后，應(yīng)回到母國，畢竟這些難民是敘利亞將來戰(zhàn)后重建最為需要的，那么，融入德國社會并不應(yīng)成為主要目的。換言之，融入德國社會越是成功，這些難民將來返回母國的可能性就越小。德國社會對這個問題并未進行認真思考，顯然，倘若難民能夠成功融入，那么德國方面肯定希望他們將來留在德國，緩解德國勞動力短缺的問題；反之，那些無法或不愿融入的難民，德國方面會希望他們將來回到母國去。這或許是德國在難民融入問題上的“隱蔽”方案。

　　最后，難民的涌入及其帶來的問題改變了德國國內(nèi)的政治生態(tài)。德國國內(nèi)在難民問題上的民意變化，使得德國各黨就默克爾政府的難民政策產(chǎn)生了巨大的意見分歧。這種分歧不僅存在于執(zhí)政黨與反對黨之間，而是執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部也矛盾重重。尤其是基社盟對默克爾的難民政策公開叫板，其主席澤霍費爾甚至揚言要將默克爾的難民危機應(yīng)對政策訴諸聯(lián)邦憲法法院。

　　這種沖突之所以越演越烈，是因為各主流政黨都感受到了來自右翼民粹政黨“德國選擇黨”的壓力。這個最初以反歐元為宗旨的新生政黨，渲染恐懼心理，利用德國民眾中日益滋生的反移民、反穆斯林的情緒，在民調(diào)中的得票率不斷飆升，侵蝕了主流政黨的選票。它在近兩年的各次州議會選舉中，均成功越過5%的門檻，進入了州議會。在今年至今的三次州議會選舉中，德國選擇黨的得票率甚至越過了10%乃至20%，成為相應(yīng)州議會的第二大黨或第三大黨。而且，在目前聯(lián)邦層面的民調(diào)中，德國選擇黨的得票率也達到了15%，按照這一態(tài)勢，德國選擇黨在即將于2017年秋舉行的聯(lián)邦大選后順利挺進聯(lián)邦議院將毫無懸念。

　　有鑒于此，各個主流政黨顯得不知所措，無論是想辦法排斥或孤立德國選擇黨，還是和德國選擇黨一樣提出拒絕接受難民的主張，都未能抑制住德國選擇黨的上升勢頭。德國選擇黨的走強帶來的問題是多方面的，除了前述造成主流政黨之間及其內(nèi)部的分裂，還使得德國未來政府的組閣形式變得更為復(fù)雜。更重要的是，德國政府鑒于右翼民粹勢力的增強，在難民問題上的行動余地也勢必受到限制，哪怕是默克爾本人，雖然仍然堅持不為難民設(shè)置接納的上限，事實上也不得不推動國內(nèi)避難法的收緊，減少進一步進入德國的難民的數(shù)量。

　　德國在歐盟內(nèi)艱難推動難民危機應(yīng)對方案

　　德國最初想要在歐盟內(nèi)推動建立類似德國國內(nèi)的難民分配機制，這項動議也得到了歐盟委員會的支持，但是迄今仍未取得實質(zhì)性成效。在其他國家、尤其是東歐國家看來，德國在危機中扮演了“救世主”的角色，并贏得了道義上的美譽，如今卻要歐盟所有國家一起來承擔(dān)后果，因此，他們給予了難民攤派計劃以抵制立場。哪怕歐盟內(nèi)罕見地通過內(nèi)政部長理事會的特定多數(shù)票達成了12萬名難民的分配決議，但事實上這項決議基本未得到落實。對此，歐盟委員會甚至威脅要對那些拒絕接收約定的難民配額的國家采取罰款手段，但這也不足以撼動抵制難民攤派國家

　　的強硬立場。究其原因在于，歐盟內(nèi)反對難民攤派的國家數(shù)量在增加，德國在這個問題上的盟友在減少，連最初最堅定地站在德國立場一邊的奧地利，也改弦更張站到了德國的對立面。鑒于歐盟各國在難民攤派問題上的立場格局，德國和歐盟委員會想要推動引入強制性的難民攤派機制在短期內(nèi)是不現(xiàn)實的。

　　有鑒于此，德國期待歐盟各國至少在加強歐盟共同的外部邊境問題上能取得進展。雖然各國在這個問題上有著原則性共識，歐盟邊境管理局的資金和人員配備也得到了增強，但是，在賦予歐盟邊境管理局更多管轄權(quán)的問題上，各國又出現(xiàn)了意見分歧。按德國和歐盟委員會的設(shè)想，如果歐盟外部邊境國家無力有效控制本國邊境，歐盟層面應(yīng)可以直接干預(yù)，但是，這種方案會侵蝕這些成員國的國家主權(quán)，也正因此，遭到了歐盟外部邊境國家的反對。

　　正是在解決難民危機的其他路徑都未能奏效的背景下，默克爾把解決難民危機的大部分希望寄托在了土耳其身上。原本德國總理默克爾對于土耳其總統(tǒng)埃爾多安的國內(nèi)政策有著諸多不滿和批評，但是，為了緩和難民危機，默克爾不得不放下身段，與土耳其就在難民問題上的協(xié)作進行談判。盡管土耳其的要價很高，包括總計60億歐元的援助、重啟入盟談判以及給土耳其公民免簽待遇等，但是，在默克爾的強力推動下，歐土協(xié)議還是達成了。據(jù)此，土耳其承諾將收回所有非法入境歐盟的難民，但與此同時，歐盟要從土耳其換回最多7.2萬名合法難民。歐土協(xié)議在歐盟內(nèi)有許多反對的聲音，主要是認為土耳其利用難民在“敲詐”以及歐盟由此被土耳其“綁架”。眼下，促成歐土協(xié)議達成的土耳其總理達武特奧盧在與總統(tǒng)埃爾多安產(chǎn)生意見分歧的背景下辭職了，令歐盟包括德國非常擔(dān)心歐土之間“金錢換難民”的交易還能否得到有效落實。但至少有一點是明確的，埃爾多安在對待歐盟的立場上會更為強硬，例如，對于歐盟提出土耳其必須修訂反恐法以換取免簽待遇的要求，埃爾多安給予了一口回絕?？梢韵胍?，歐盟與土耳其未來關(guān)系問題將變得更為棘手。

　　難民危機折射出的德國在歐盟內(nèi)的地位

　　從歐洲難民危機迄今的演進來看，德國總理默克爾無疑主導(dǎo)了歐盟的危機應(yīng)對政策。但是，也必須看到，由于默克爾總理不愿為難民設(shè)置接納上限、不贊同封鎖歐盟邊境，其在歐盟內(nèi)正變得日益孤立。在以往，德國往往和法國一起攜手應(yīng)對危機，然而，在此次難民危機中，法國的角色幾乎完全缺失，如上所述，這和法國國內(nèi)右翼民粹勢力的超強有著緊密關(guān)系。法國的缺位使得德國的行動猶如“單干”，這導(dǎo)致歐盟其他國家對默克爾的難民危機應(yīng)對政策的不滿更為嚴(yán)重。因此，德國在歐盟內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力雖然強大，但同時又是相當(dāng)脆弱的，這隨著德國國內(nèi)右翼民粹勢力的崛起和走強，會越發(fā)明顯地顯現(xiàn)出來。

　　迄今為止，默克爾雖然一直堅持表示“我們能夠做到”，但這給人更多的是一種政治言辭，隨著難民危機久拖不決，人們對這一言辭的可信度提出質(zhì)疑。而且，默克爾在德國國內(nèi)接受電視采訪時還表示，“我有一個解決危機的方案”，即使在危機加劇之后，仍表示，她未準(zhǔn)備一個B計劃。然而，后來的情況表明，她所指的方案就是與土耳其進行交易。而事實表明，這個計劃并不牢固，存在著很大變數(shù)。更何況即使這個計劃能解決來自中東的難民，卻無法應(yīng)對來自非洲的難民潮。因此，默克爾迄今的危機應(yīng)對并未給人以她有成熟的宏大戰(zhàn)略的印象，相反，目前她所做的更多的是形勢所逼之下的無奈之舉。

　　考察默克爾總理迄今的危機應(yīng)對，人們其實不難發(fā)現(xiàn)，她已經(jīng)從理想模式回歸了現(xiàn)實政治，只是因為歐盟其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人在難民問題上更為徹底的回撤或收縮，才遮蓋了默克爾在難民政策上的變化。如果默克爾仍然希望堅守不設(shè)難民接納上限、不封鎖邊境的理念，德國就必須拿出更大的領(lǐng)導(dǎo)力，這種領(lǐng)導(dǎo)力意味著德國表現(xiàn)出繼續(xù)承擔(dān)更多難民負擔(dān)的意愿，而不是一味謀求歐盟其他成員國與其公平地分擔(dān)負擔(dān)，畢竟如前所述，德國擁有相對于其他成員國更為有利的應(yīng)對挑戰(zhàn)所需的基礎(chǔ)條件。只有當(dāng)?shù)聡@示出自己的團結(jié)和大度，歐盟其他成員國才會不至于組建“敵對聯(lián)盟”，默克爾才能打造她解決難民危機所需要的“意愿者聯(lián)盟”。

　　目前，歐洲難民危機稍有緩和，這部分地與歐土協(xié)議的實施有關(guān)，更多的可能是因為西巴爾干沿線國家關(guān)閉了邊境，由此，通過這條線路進入歐盟、來到德國的難民數(shù)量大幅減少。難民數(shù)量的暫時減少給了默克爾總理喘息的機會，然而，難民危機隨時會有重新惡化的可能，而且，離英國6月23日脫歐公投的日子日益迫近，公投的結(jié)果對于默克爾的后續(xù)難民政策也會有重大影響：如果英國公民公投表決贊成英國留在歐盟，那么，默克爾現(xiàn)有難民應(yīng)對政策還可延續(xù)；若非如此，德國在歐盟內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也會進一步加大，與此同時，默克爾調(diào)整其難民應(yīng)對政策的壓力也會陡增。

　?。ㄍ瑵髮W(xué)德國研究中心主任、教授 鄭春榮）