海南濕地保護(hù)工作進(jìn)展緩慢 多部門管理濕地權(quán)責(zé)不清

　　原標(biāo)題：海南護(hù)“腎”遇阻部門監(jiān)管重疊現(xiàn)“空白區(qū)”

　　據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)，海南島濕地總面積為32萬公頃，與2003年公布的第一次調(diào)查結(jié)果同口徑比較，濕地面積減少了4.11萬公頃，減少率為13.14%。其中，珊瑚礁、淤泥質(zhì)海灘、紅樹林、海岸性咸水湖以及永久性淡水湖等濕地面積出現(xiàn)顯著的減少。

　　濕地與森林、海洋并稱全球三大生態(tài)系統(tǒng)，也是價值最高的生態(tài)系統(tǒng)。它除了作為鳥類棲息地外，還具有保障淡水安全、水陸動植物資源多樣性，凈化水體、降解污染，調(diào)節(jié)氣候、水資源的時空分布，減輕侵蝕等多方面價值。

　　然而，被譽(yù)為“地球之腎”的濕地，其保護(hù)工作的進(jìn)展卻十分緩慢。近年，海南省林業(yè)部門推行的濕地保護(hù)主流化，道路上多有“擋路虎”，社區(qū)保護(hù)濕地意識薄弱、缺乏濕地保護(hù)專項(xiàng)立法、多部門管理濕地權(quán)責(zé)不清以及濕地保護(hù)區(qū)職能過載等現(xiàn)象較為突出。

　　海南東寨港紅樹林。新華網(wǎng)喻濤攝

　　濕地概念模糊人工濕地高強(qiáng)度開發(fā)

　　“無論是自然的還是人工的，流動的還是靜止的，咸水的還是半淡水的，低潮時水深不超過6米的所有水體都叫濕地。”提及究竟什么是濕地這個最初始的問題，復(fù)旦大學(xué)教授陳家寬給出了一個通俗易懂的回答。

　　社區(qū)保護(hù)濕地意識至今還處于相對薄弱的狀態(tài)，社區(qū)不僅是指村莊，還包括企業(yè)、學(xué)校以及周邊的利益相關(guān)方等。這種意識的薄弱除源自不了解，更多的還是源自大致能領(lǐng)會卻不敵眼前切身生計(jì)利益所需。

　　“在一處濕地進(jìn)行調(diào)查的時候，當(dāng)?shù)卮迕駟栁业牡谝痪涫牵男┪锓N能吃，這些水田有什么用?’”廈門大學(xué)教授王文卿表示，大家現(xiàn)在聽到或許會笑，但放在現(xiàn)實(shí)中卻讓人笑不出來。

　　由于濱海酒店、房地產(chǎn)、養(yǎng)殖業(yè)的開發(fā)，灘涂圍墾，圍網(wǎng)養(yǎng)殖等因素，濕地資源不斷被蠶食。不少海岸濕地逐漸被征占為建設(shè)用地，人工濕地因經(jīng)濟(jì)效益明顯而被高強(qiáng)度開發(fā)。

　　調(diào)查報告指出，濱海酒店、房地產(chǎn)以及逐漸興起的沿海高爾夫，侵占潮間帶沙灘和泥質(zhì)海灘的同時，由于沿海大面積水產(chǎn)動物產(chǎn)卵和索餌場縮水，導(dǎo)致了物種種群和數(shù)量的下降。水產(chǎn)養(yǎng)殖、過度捕撈底棲生物和魚類造成鳥類棲息灘涂和食物資源減少，且養(yǎng)殖帶來的污染已成為影響濕地的一大主要威脅因子。

　　“赤手空拳”難保濕地立法需先行

　　“但生計(jì)擺在眼前，當(dāng)?shù)乩习傩漳芸吹阶詈米羁斓膾赍X方式就是靠海吃海，靠山吃山?！焙Ｄ蠔|寨港國家級自然保護(hù)區(qū)管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，保護(hù)和發(fā)展之間我們一直在找平衡點(diǎn)，但還是希望政府能出臺更有效的對策。

　　同樣的問題在全島多個保護(hù)區(qū)內(nèi)也一直被重申，“三亞在80年代種了很多樹，三十多年也該郁郁蔥蔥，可是并沒有。多年來種樹的土地總被征用，我們能保證種的數(shù)量，卻不能保證其長期的存活?！比齺喪辛謽I(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，濕地保護(hù)終究還是缺乏專項(xiàng)的立法。

　　目前，海南已建濕地自然保護(hù)區(qū)有25處，國家級濕地公園有2處。但至今仍有很多濕地資源無有效保護(hù)形式，而部分保護(hù)區(qū)則停留在“無機(jī)構(gòu)、無人員、無經(jīng)費(fèi)”的紙上“三無”狀態(tài)。其中，松濤水庫獨(dú)立濕地區(qū)占海南島人工濕地面積的82.59%，但尚未建立保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)、濕地公園或濕地多用途管理區(qū)等任一保護(hù)形式。

　　雖然從2010年開始，中央財政設(shè)立濕地保護(hù)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，但監(jiān)測支出、濕地恢復(fù)支出以及管護(hù)支出所需資金仍舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。天然濕地方面，除生態(tài)公益林有補(bǔ)償外，沒有其他資金保障;許多海灣被征占為建設(shè)用地，卻沒有實(shí)行征占補(bǔ)償平衡措施。

　　2013年，國家林業(yè)局出臺了第一部國家層面的濕地保護(hù)部門規(guī)章《濕地保護(hù)管理規(guī)定》。該《規(guī)定》共分37條，提到應(yīng)開展?jié)竦貏討B(tài)監(jiān)測，禁止擅自改變濕地用途、排放污水、破壞野生動物棲息地，臨時占用濕地的期限及補(bǔ)償，建立濕地生態(tài)補(bǔ)水協(xié)調(diào)機(jī)制等濕地保護(hù)措施。

　　2014年3月30日，?？谌舜蟪Ｎ瘯l(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)東寨港紅樹林濕地保護(hù)管理的決定》，擴(kuò)大了保護(hù)和控制的范圍，將保護(hù)區(qū)劃為外圍保護(hù)水域、三江濕地公園和紅樹林濕地景觀控制區(qū)三區(qū)管理，明令禁止?jié)竦貎?nèi)的開墾和圍墾，關(guān)注民生問題，建立綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

　　“《決定》出臺之后，我們終于不用赤手空拳做濕地建設(shè)?！睎|寨港保護(hù)區(qū)管理局的工作人員認(rèn)為，濕地法律的保障是必要的，專門針對東寨港紅樹林濕地出臺的《決定》，在一定程度上為保護(hù)區(qū)工作提供了依靠。

　　海南針對濕地保護(hù)的專項(xiàng)立法尚未出臺，但近期該項(xiàng)工作有可喜的突破。11月2日，省人大法工委組織了《海南省濕地保護(hù)條例》立法論證會，論證了制定地方性法規(guī)的必要性和設(shè)定濕地規(guī)劃、保護(hù)、利用、監(jiān)督管理等條款的合法性和可行性。

　　多部門職能重疊存在監(jiān)管“空白區(qū)”

　　立法不易，執(zhí)法更難。一方面，濕地涵蓋范圍廣，湖泊、河流、沼澤、庫塘、運(yùn)河、水庫等都屬于濕地，這也就意味著濕地的管理不僅牽涉到林業(yè)，還有環(huán)保局、海洋局、農(nóng)業(yè)局、住建局等多個部門。工作區(qū)域和職能的重疊意味著部分工作的實(shí)施需要以部門間良好的溝通協(xié)調(diào)為前提，這也意味著部分濕地保護(hù)工作存在無人監(jiān)管的“空白區(qū)”。

　　陵水林業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人提到，紅樹林生長在陸地和水體過渡地帶，所以很多工作需要和海洋局等多個部門共同協(xié)商完成，進(jìn)度相對會比較緩慢。但提及紅樹林濕地區(qū)域內(nèi)的資源摸底情況以及動態(tài)監(jiān)測工作，卻還是存在職責(zé)不清，無法確定哪個部門專項(xiàng)負(fù)責(zé)的問題。

　　華南師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授江海聲建議，應(yīng)當(dāng)設(shè)立省級綜合管理部門，成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)濕地保護(hù)與開發(fā)利用的決策和重大事宜協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)分明。部分保護(hù)區(qū)也意識到統(tǒng)籌管理的重要性，在當(dāng)?shù)厥姓С窒?，逐漸嘗試建立起保護(hù)區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌管理局。

　　三亞擬將正在建設(shè)的東岸濕地公園和春光路紅樹林生態(tài)公園等整合，申報建立“三亞東河國家濕地公園”，隨后三亞市政府將設(shè)立東河國家濕地公園管理局，統(tǒng)籌管理濕地建設(shè)。

　　另一方面，行政的硬性要求并不能解決開發(fā)與保護(hù)之間的利益沖突，很多時候保護(hù)區(qū)承擔(dān)的保護(hù)工作遠(yuǎn)超法律給予其的權(quán)利行使范圍。

　　四川農(nóng)業(yè)大學(xué)教授鄧維杰提到，濕地保護(hù)的四個階段可分為圈地保護(hù)、執(zhí)法保護(hù)、管理性保護(hù)和可持續(xù)的保護(hù)與發(fā)展。

　　“現(xiàn)在國內(nèi)的濕地保護(hù)基本處于管理性保護(hù)階段，不再是硬性的行政圈地，也不僅是依靠法律打擊違法，而是一種講究社區(qū)參與的管理式保護(hù)?！编嚲S杰指出，這也同樣意味著很多管理工作會超過保護(hù)區(qū)職能范圍。

　　多方力量參與濕地保護(hù)

　　如今，已有多方力量和政府一起共同參與到海南的濕地保護(hù)建設(shè)當(dāng)中。

　　UNDP-GEF海南濕地保護(hù)體系項(xiàng)目辦從2013年6月開始，計(jì)劃用5年的時間，通過加強(qiáng)海南省濕地保護(hù)體系管理效能，以應(yīng)對全球重要生物多樣性和重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所面臨的及將會出現(xiàn)的威脅。

　　據(jù)了解，項(xiàng)目辦將在東寨港國家級紅樹林自然保護(hù)區(qū)率先啟動社區(qū)共享計(jì)劃，旨在推動保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)共同管理濕地，合理科學(xué)的利用濕地資源，從而減緩保護(hù)區(qū)的壓力。

　　“現(xiàn)在一切都在探索創(chuàng)新階段，我們能做的可能只有一點(diǎn)點(diǎn)，但希望這是一個起點(diǎn)，讓更多保護(hù)區(qū)能意識到社區(qū)共管的價值?！表?xiàng)目辦經(jīng)理周志琴表示，這個計(jì)劃還很簡單，但它是一個好的開始。

　　相似的理念在部分保護(hù)區(qū)也逐漸萌生。三亞林業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人提到三亞全民種樹行動的開展，“在退塘還林的過程中，我們鼓勵市民參與種紅樹，這種見證紅樹生長的強(qiáng)烈參與感會反饋到他們保護(hù)濕地的意識上?！?/p>

　　松鼠學(xué)堂是致力于自然教育的公益組織，在提升社區(qū)保護(hù)濕地的意識教育方面，他們提出意識的轉(zhuǎn)變可以從學(xué)校里的孩子開始。據(jù)介紹，松鼠學(xué)堂預(yù)計(jì)12月將與?？诃偵降谑W(xué)合作開展“小小導(dǎo)覽員”教育行動，通過學(xué)校走進(jìn)社區(qū)，從孩子抓起，培養(yǎng)濕地保護(hù)意識。

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