2016城管體制改革破題 住建部曬七個“第一次”

　　原標(biāo)題：2016：城管體制改革破題第一年

　　2016年,城管終于有了“娘家”——住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

　　這一年,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立城市管理監(jiān)督局,指導(dǎo)全國城管執(zhí)法工作；住建部起草的《城市管理執(zhí)法辦法》正在根據(jù)各方意見進(jìn)行完善；城市管理執(zhí)法制式服裝及標(biāo)志標(biāo)識供應(yīng)管理辦法、式樣標(biāo)準(zhǔn)已上報國務(wù)院；國務(wù)院法制辦正在制訂“三項制度”試點(diǎn)方案,全國地級以上城管局長培訓(xùn)班成功舉辦……

　　這一系列動作,顯示我國城管體制改革開始破題。

　　住建部曬出七個“第一次”

　　2016年,城管體制改革都有哪些進(jìn)展呢?住建部城市管理監(jiān)督局的相關(guān)負(fù)責(zé)人,連用了七個“第一次”相關(guān)工作作為回答。

　　第一次明確了城市管理主管部門。2015年12月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革　改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)首次明確住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為全國城市管理工作的主管部門。2016年9月,中央編辦批準(zhǔn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立城市管理監(jiān)督局,負(fù)責(zé)擬訂城管執(zhí)法的政策法規(guī),指導(dǎo)全國城管執(zhí)法工作,開展城管執(zhí)法行為監(jiān)督。

　　第一次建立了部際聯(lián)席會議制度。2016年5月,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央編辦、國務(wù)院法制辦牽頭,中央宣傳部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部等16個部門建立了全國城市管理工作部際聯(lián)席會議制度,各部門按照重點(diǎn)任務(wù)分工方案,統(tǒng)籌推進(jìn)改革工作。12月,部際聯(lián)席會議召開了第一次全體會議。

　　第一次起草了城市管理執(zhí)法部門規(guī)章。2016年6月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將起草的《城市管理執(zhí)法辦法》向國務(wù)院各有關(guān)部門征求意見。9月,在國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公開向社會征求意見。目前,正在根據(jù)各方面意見進(jìn)行修改完善。

　　第一次倡導(dǎo)了城市管理工作方法。2016年8月,住建部首次倡導(dǎo)了城市管理“721工作法”,即70%的問題用服務(wù)手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執(zhí)法手段解決,要求各地改進(jìn)工作方法,變被動管理為主動服務(wù),變末端執(zhí)法為源頭治理。

　　第一次舉辦了全國城管局長培訓(xùn)班。2016年9月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部委托全國市長研修學(xué)院在北京舉辦了第一期全國城管局長培訓(xùn)班,來自各地級以上城市的300余名城管局長參加了培訓(xùn)。

　　第一次推行了執(zhí)法全過程記錄。2016年10月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局印發(fā)了《關(guān)于推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作的通知》,決定在縣級以上城市管理部門推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作,完善城市管理執(zhí)法程序,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。

　　第一次啟動了隊伍建設(shè)專項行動。2016年11月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動了全國城市管理執(zhí)法隊伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項行動,要求城市管理執(zhí)法人員“四個做到”:做到依照規(guī)定穿著制式服裝和佩戴標(biāo)志標(biāo)識；做到從事執(zhí)法工作時主動出示執(zhí)法證件；做到執(zhí)法過程中堅持語言文明和舉止規(guī)范；做到執(zhí)法活動實(shí)行全過程記錄,嚴(yán)明工作紀(jì)律,著力提高隊伍素質(zhì),促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　對此,長期關(guān)注我國城管體制改革的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為,住建部在推動落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)。雖然中央出臺《指導(dǎo)意見》明確了城管體制改革的路線圖和時間表,但是由于各種原因,實(shí)際當(dāng)中落實(shí)起來還是有很多困難的。難點(diǎn)在于,既要讓相關(guān)行政部門在認(rèn)識上從不重視管理到重視管理轉(zhuǎn)變,又要在實(shí)際工作中改變現(xiàn)階段城管執(zhí)法體制存在的明顯不合理之處,住建部能取得上述成績已屬不易。特別是像上面提到的召開部際聯(lián)席會議等,是對推動城管體制改革發(fā)揮關(guān)鍵作用的工作。

　　18省印發(fā)實(shí)施意見或方案

　　中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年指出,城管體制改革既要頂層設(shè)計,又要狠抓落實(shí),實(shí)現(xiàn)“上”與“下”的良性互動。城管體制改革是否順利推進(jìn)關(guān)鍵還在地方。

　　那么地方在落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面做得如何呢?根據(jù)城市管理監(jiān)督局披露的數(shù)據(jù)顯示,目前,已有18個省正式印發(fā)實(shí)施意見或方案,21個省選擇了69個城市先行試點(diǎn),10個省建立了省級聯(lián)席會議制度。還有很多省份的落實(shí)意見或方案已經(jīng)遞交省級人民政府審批。總體而言,地方落實(shí)基本上都動起來了。

　　除了出臺實(shí)施方案,很多地方還進(jìn)行了具體工作的落實(shí)。比如,上海市設(shè)立住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會,作為城市管理部門,下設(shè)城市管理行政執(zhí)法局作為執(zhí)法機(jī)構(gòu),16個區(qū)均單獨(dú)設(shè)置城管執(zhí)法局作為區(qū)政府組成部門。

　　陜西省按照城市人口(含常住人口和暫住人口)數(shù)量的萬分之五到八配備城市管理工作人員。執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū),可適度提高人員配備比例,具體由各設(shè)區(qū)市確定。

　　佳木斯市將市場監(jiān)管等體制改革中結(jié)余的行政編制,優(yōu)先用于解決基層一線執(zhí)法人員身份問題,并將區(qū)縣城市管理部門列入政府機(jī)構(gòu)序列。

　　北京市由市公安局分管治安的副局長兼任市城市管理綜合行政執(zhí)法局局長。上海市由各區(qū)公安分局副局長兼任城管執(zhí)法局副局長,區(qū)公安機(jī)關(guān)明確專門力量,配合城市管理綜合執(zhí)法隊伍開展工作。海口市設(shè)立了城市警察支隊,建立了城管、公安領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職制度,市公安局副局長兼任城管執(zhí)法局副局長,派出所副所長掛職鎮(zhèn)街城管執(zhí)法中隊長。

　　長沙市建立健全城市管理考核獎懲機(jī)制,每年設(shè)立4000萬元城市管理獎勵專項經(jīng)費(fèi),對各區(qū)城市管理工作實(shí)行考評排名、實(shí)施獎懲,并作為各區(qū)績效考核的重要指標(biāo)和考核選拔干部的重要依據(jù)。此外還有深圳市全面推行“律師駐隊”模式,聘請律師為城市管理執(zhí)法隊伍提供法律咨詢、審核等服務(wù)。

　　權(quán)責(zé)清單落實(shí)不理想

　　按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定,各地要按照轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的要求,全面清理調(diào)整現(xiàn)有城市管理和綜合執(zhí)法職責(zé),優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任清單,向社會公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制。制定責(zé)任清單與權(quán)力清單工作要統(tǒng)籌推進(jìn),并實(shí)行動態(tài)管理和調(diào)整。到2016年年底,市、縣兩級城市管理部門要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。

　　記者對18個省已經(jīng)出臺的實(shí)施意見進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)方案基本都是照抄中央《指導(dǎo)意見》。記者查閱了山東、遼寧、河北、河南、山西、云南、貴州、安徽、四川、甘肅等省份的實(shí)施意見、方案,除明確試點(diǎn)城市和步驟階段,絕大多數(shù)的內(nèi)容和語言都與《指導(dǎo)意見》如出一轍。對于城管系統(tǒng)最關(guān)心且長期呼吁的職責(zé)范圍、編制身份問題,方案都較為模糊和原則性。

　　對于這點(diǎn),莫于川分析指出,《指導(dǎo)意見》的出臺考慮了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》規(guī)定的時間要求,所以確定2016年底之前,市、縣兩級城市管理部門要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。這個要求對于各地城管執(zhí)法單位來講確實(shí)有點(diǎn)高,各地在落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的?；谀壳白〗ㄏ到y(tǒng)剛剛接手城管工作,以及諸多部門協(xié)調(diào)等難題,權(quán)責(zé)清單的出臺不會很快大范圍展開。

　　城管法規(guī)應(yīng)提高層級

　　中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認(rèn)為,現(xiàn)階段城管體制產(chǎn)生的各種問題,原因都在于沒有一部《城市管理法》來規(guī)定城市管理誰來管?管什么?怎么管?如何保障城管執(zhí)法?他研究發(fā)現(xiàn),此前城管綜合執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑,究其根本原因,就是缺少在國家層面的專門立法。

　　針對8月19日住建部發(fā)布的《城市管理執(zhí)法辦法(征求意見稿)》,莫于川認(rèn)為,以部門規(guī)章的形式進(jìn)行城管執(zhí)法立法,法律位階顯低,在權(quán)限配置、隊伍建設(shè)、信息共享等方面存在明顯不足。特別是最掣肘城管執(zhí)法的部門協(xié)作方面的內(nèi)容,在規(guī)章中無法體現(xiàn)。

　　對此,莫于川建議,城市管理立法不能再走傳統(tǒng)的立法思路,特別在有較多前期立法實(shí)踐經(jīng)驗情況下,貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》要求,立法位階越高越好,至少由國務(wù)院制定行政法規(guī)。

　　應(yīng)松年教授認(rèn)為,城市管理主要是地方的事權(quán)。但是,有許多共同性的問題需要解決。這個共同性的問題包括城管執(zhí)法體制、權(quán)限、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)等問題,應(yīng)該由中央立法規(guī)范。在此之外,應(yīng)該交由城市政府因地制宜,形成各自特色。（本報記者萬靜）

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