環(huán)保督查應(yīng)著眼改變“守法預(yù)期”

　　不確定、有利可圖的“違法預(yù)期”（彈性處罰、被懲處的概率）是環(huán)保違法僥幸心理產(chǎn)生的根源。環(huán)保督查要著眼于改變“守法預(yù)期”，以確定性、長期性、較高的“罰金期望”等，來構(gòu)建良性的環(huán)境“守法預(yù)期”，從而減少環(huán)境違法行為的發(fā)生、降低行政成本。

　　為改善京津冀及周邊地區(qū)大氣質(zhì)量，環(huán)保部從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，將對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。4月5日晚，環(huán)保部作出如上通報，并稱該次督查為“環(huán)境保護(hù)有史以來，國家層面直接組織的最大規(guī)模行動”。

　　“史上規(guī)模最大環(huán)保督查”行動，不僅展示了國家治理京津冀及周邊地區(qū)環(huán)境污染的決心，更是中央打響“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的雷霆萬鈞之舉。據(jù)環(huán)保部消息，此次督查行動確定了七個方面的具體目標(biāo)，包括地方各級政府及有關(guān)部門落實大氣污染防治任務(wù)情況、“散亂污”企業(yè)排查、取締情況等。

　　環(huán)保督查在“督政”和“督企”上督促環(huán)保責(zé)任落實、查處違法行為，固然是重要目標(biāo)。但是，通過環(huán)保督查來改變長期性、確定性的“守法預(yù)期”，才是環(huán)保督查最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因為“預(yù)期”往往直接影響當(dāng)前的行為決策。

　　對具有公共品屬性的環(huán)境保護(hù)而言，市場手段雖然有效率，但來自行政命令控制的環(huán)保督查等強(qiáng)制性懲罰，仍然是控制污染、保障市場手段有效執(zhí)行的現(xiàn)實方式。但是，強(qiáng)制性懲罰需要較大的執(zhí)行成本，此次抽調(diào)5600名環(huán)保執(zhí)法人員開展為期一年的強(qiáng)化督查，行政成本不可謂不小。

　　確保環(huán)保法律、政策有效實施，包括監(jiān)督、實施執(zhí)法行動以及對違法行為的懲處等，而污染源等環(huán)境污染利益主體有可能會采取“躲貓貓”式的應(yīng)對措施。日前，環(huán)保部通報2017年第一季度空氣質(zhì)量專項督查情況，一些地方在藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)中“動口不動手”，沖鋒號吹得響亮，實戰(zhàn)進(jìn)攻乏力，甚至陣前通“敵”、朝天放槍，對污染企業(yè)故意縱容。

　　中央對環(huán)境執(zhí)法拿出了雷霆萬鈞之力度，為什么一些地方政府及污染企業(yè)仍敢冒天下之大不韙，對環(huán)境保護(hù)說一套做一套呢？這可以從執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)“罰金期望”的相關(guān)理論中找到答案。“罰金期望”是指污染源決定多大程度上遵守環(huán)境法規(guī)時，主要考慮面臨“罰金”（泛指各種懲罰措施）的大小以及被查處的可能性。

　　從執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，所有的執(zhí)法、違法和守法本質(zhì)上都是基于“成本”和“收益”的博弈，環(huán)境保護(hù)也不例外?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”認(rèn)為，人們總是基于邊際成本或者說邊際收益來決定自己的行為，污染者（含利益相關(guān)人，如地方政府）決定是否采取遵守法律的行為，或者多大程度違反環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，是以他們面臨的“罰金期望”為基礎(chǔ)的。如果“罰金期望”值很高，則激勵他們遵守環(huán)保法規(guī)及要求，從而促成守法行為；如果“罰金期望”低于守法成本，污染的均衡必然低于法規(guī)的要求。

　　因此，環(huán)保督查不僅要確立懲罰違法行為的短期目標(biāo)，更要著眼于改變“守法預(yù)期”。不確定、有利可圖的“違法預(yù)期”（彈性處罰、被懲處的概率）是環(huán)保違法僥幸心理產(chǎn)生的根源，環(huán)保督查就是要改變這種錯誤的預(yù)期，以確定性、長期性、較高的“罰金期望”等，來構(gòu)建良性的環(huán)境“守法預(yù)期”，從而減少環(huán)境違法行為的發(fā)生、降低行政成本。

　　尤其需要指出的是，環(huán)境執(zhí)法者是影響“罰金期望”的一大變量。事實上，環(huán)境執(zhí)法者（含各級地方政府）通常扮演著多種角色，這使得他們不得不對管轄權(quán)范圍內(nèi)各種目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先排序。在現(xiàn)有的法律框架下，環(huán)境執(zhí)法者甚至擁有決定如何處罰污染者的權(quán)力。換言之，環(huán)境執(zhí)法者能改變污染源的“罰金期望”。因而，通過“督政”來改變環(huán)境執(zhí)法者的“守法預(yù)期”，應(yīng)該成為環(huán)保督查要緊抓不放的“關(guān)鍵少數(shù)”。

　　（作者：盤和林?系財政部中國財政科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后）

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