金融改革將重塑監(jiān)管模式 優(yōu)化而非過度監(jiān)管

　　原標題：重塑金融監(jiān)管模式

　　加強監(jiān)管，在微觀上集中體現(xiàn)在優(yōu)化金融機構(gòu)體系、完善國有金融資本管理、完善外匯市場體制機制上；體現(xiàn)在建立有效的激勵約束機制、強化風險內(nèi)控機制建設、加強外部市場約束的具體要求上。在宏觀上體現(xiàn)為對金融監(jiān)管體制機制的重新塑造，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板、設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責等。

　　本刊記者/賀斌

　　第五次全國金融工作會議終于在7月14日至15日召開。盡管在開會前一周就有媒體公布了會期，但也只是猜測，直到7月15日晚間，會議消息才正式披露出來。

　　中國社科院學部委員、國家金融與發(fā)展實驗室理事長李揚在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，此次會議根據(jù)全球經(jīng)濟金融發(fā)展的新動態(tài)、中國經(jīng)濟新常態(tài)的新動向、以及中國金融發(fā)展的新問題，進一步全面規(guī)劃了中國未來金融發(fā)展的新方向。

　　定調(diào)

　　按照慣例，這場5年召開一次的高規(guī)格會議其中最重要的一項內(nèi)容，就是為未來5年的金融改革“定調(diào)”。在本次會議上，明確了服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革“三位一體”的金融工作主題。

　　自從中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，金融風險集聚、杠桿率攀升、“脫實向虛”等逐漸成為中國金融業(yè)的主要矛盾。

　　“此次全國金融工作會議正是在這些問題已經(jīng)逐步暴露，在有些領域已經(jīng)十分突出的局面下召開的，管理風險和加強監(jiān)管，自然便成為此次全國金融工作會的主要議題?！崩顡P說。

　　在中國人民大學副校長、金融與證券研究所所長吳曉求看來，服務實體經(jīng)濟本來就是金融最重要的目標，也是金融的初心。如何提供有效的金融服務，化解風險，幫助實體經(jīng)濟走出困局，同時提供包括融資在內(nèi)的一系列的金融服務，是評價金融的重要標準。然而，相當長一段時間里，金融業(yè)特別是銀行業(yè)的利潤非常高，而實體經(jīng)濟相對困難，反映出中國的金融業(yè)存在一定的壟斷性，市場化改革還沒有到位，金融為實體經(jīng)濟服務還不夠。

　　“但放在現(xiàn)代金融框架下，不能將金融為實體經(jīng)濟服務簡單理解為商業(yè)銀行為實體經(jīng)濟提供融資、貸款服務?！眳菚郧笙颉吨袊侣勚芸繁硎?，只有那些確實對未來中國經(jīng)濟有新的成長空間、同時又符合供給側(cè)改革要求的企業(yè)，金融要為他們提供貸款幫助，否則沒必要延長企業(yè)無意義的生命周期，反而會增加金融風險。此外，不能忽略了更高級的金融服務，比如為企業(yè)提供并購服務，提供價格信號服務，以及為所有交易者，包括企業(yè)、個人提供便捷、有效、低成本的服務。

　　此外，吳曉求認為，強調(diào)金融要服務實體經(jīng)濟，并非意味著不能服務金融企業(yè)，有時商業(yè)銀行為了頭寸，為了流動性安排，在債券市場、貨幣市場進行交易，或為了鎖定未來風險，提供孵化和風險對沖，這些服務也很重要，但不能成為主要方向，因此要全面客觀地理解。

　　今年以來，中央高層在多個場合不斷強調(diào)金融安全，防范金融風險和加強監(jiān)管成為金融工作的核心議題。7月4日，中國人民銀行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報告2017》，報告顯示，截至2016年末，中國銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)總額達232.25萬億元，比上年末增長15.8%。

　　“中國金融發(fā)展到今天，金融資產(chǎn)規(guī)模迅速擴大，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日益豐富，市場趨于多樣性，由此帶來的金融風險也越來越大?！眳菚郧笳J為，在這一背景下，作為金融基礎的實體經(jīng)濟卻正處在轉(zhuǎn)型期，使得經(jīng)濟增速下降，金融風險也有了更多的不確定性，而且隨著一些新的金融業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，使得一些欺詐行為更加隱蔽。

　　另一方面，金融資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，來自證券化的金融資產(chǎn)在整個金融資產(chǎn)中的比重迅速提升，僅債券和股票兩類證券化金融產(chǎn)品就有100萬億元的規(guī)模，而在20年前，這一數(shù)字僅為1萬億元左右。這種金融結(jié)構(gòu)的變化預示著中國將逐步從融資為主的金融體系變?yōu)槿谫Y和投資并重，而且未來逐漸成為以投資和財富管理為主的金融體系。這也讓中國的金融風險從主要是資本不足風險，過渡到資本不足和透明度風險并存的時代。

　　“我們要看到風險，但也不能防范過頭，不能一出現(xiàn)風險就要將其扼殺在萌芽狀態(tài)?！眳菚郧髲娬{(diào)，風險是金融與生具來的特質(zhì)，沒有哪個金融產(chǎn)品不帶風險的，“關鍵是防范潛在風險現(xiàn)實化，局部風險系統(tǒng)化?！?/p>

　　“促進發(fā)展和管理風險從來就是金融發(fā)展戰(zhàn)略的兩大支點，但是，在大多數(shù)時期內(nèi)，發(fā)展總是被置于更為優(yōu)先的地位?；仡欀袊母镩_放以來前四次全國金融工作會議，可以清晰地看到這種政策傾向?！崩顡P表示，“這一次的全國金融工作會議不同，管理風險和加強監(jiān)管顯然成為當下以及今后一段時期中國金融發(fā)展的主旋律?！?/p>

　　爭議監(jiān)管方案

　　首次全國金融工作會議召開于1997年12月，當時正值亞洲金融危機，面對國內(nèi)外的復雜形勢，會議決定對金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，成立證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負責證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，人民銀行專司對銀行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；并對央行自身機構(gòu)和管理體制進行大規(guī)模變革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區(qū)行，貨幣政策獨立性得以加強，同時，成立四大資產(chǎn)管理公司處理從國有四大行剝離的不良資產(chǎn)。

　　此后，全國金融工作會議5年召開一次，通常都在中央政府換屆選舉年的年初召開。此前該會議先后召開4次，每次會議都為中國下一個5年的金融發(fā)展指明道路。

　　中共十八大以來，中國金融改革發(fā)展取得新的重大成就。金融業(yè)保持快速發(fā)展，金融產(chǎn)品日益豐富，金融服務普惠性增強，金融改革有序推進，金融體系不斷完善，人民幣國際化和金融雙向開放取得新進展，金融監(jiān)管得到改進，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線的能力增強。

　　然而，近年來，為了滿足客戶的多樣化需要，或者為了規(guī)避監(jiān)管，中國金融市場上出現(xiàn)了大量混業(yè)類金融產(chǎn)品，風起云涌的理財產(chǎn)品、影子銀行、銀信、銀保、銀證等等，都是包含若干不同金融合約在內(nèi)的結(jié)構(gòu)型產(chǎn)品，這些合約中就包含了銀行、證券、保險、信托等經(jīng)營要素。特別是近年來廣泛推行的資產(chǎn)證券化，以及高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融等，都在打破金融產(chǎn)品的傳統(tǒng)界限。

　　與此同時，一些大的金融機構(gòu)同時持有幾張金融牌照的現(xiàn)象也越來越普遍。因此，中國的金融業(yè)無論是從機構(gòu)還是產(chǎn)品層面，都已經(jīng)在實質(zhì)上實現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營。

　　在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀之下，中國的金融業(yè)監(jiān)管卻依然采取的是分業(yè)監(jiān)管模式，隨著金融創(chuàng)新的不斷推進，監(jiān)管的盲區(qū)和真空地帶越來越多。因此，如何加強監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，開展金融改革，特別是監(jiān)管體制改革，成為近幾年業(yè)內(nèi)和政界、學界討論的焦點。

　　而其中，爭論較多的方案有五種，包括將“三會”并入央行，采取超級央行模式；將“三會”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會，從而形成“一行一委”雙峰監(jiān)管模式；合并央行和銀監(jiān)會，證監(jiān)會和保監(jiān)會現(xiàn)有格局不變，形成一行兩會模式；將“一行三會”合并，成立超級金融監(jiān)管機構(gòu)，在央行下設立銀監(jiān)、證監(jiān)和保監(jiān)局，以及在目前金融監(jiān)管框架的基礎設施上設立“金融穩(wěn)定委員會”，將金融消費者保護局單列出來，以強化金融消費者保護功能。

　　但對于這些方案，中央高層卻遲遲沒有表態(tài)，因此，業(yè)內(nèi)紛紛對這次會議寄予厚望，期待監(jiān)管改革的靴子早日落地。然而，本應在今年1月份召開的會議卻一拖再拖，有分析人士指出，會議推遲的原因或因改革難度大，各部門相互博弈所致。

　　值得注意的是，在這半年時間里，中國的決策層和金融監(jiān)管層對于金融工作的部署“緊鑼密鼓”地開展，金融被擺在了重要的位置，成為“現(xiàn)代經(jīng)濟的核心”，“金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)”。同時，維護金融安全也被提到“治國理政”的高度。

　　金融監(jiān)管改革也在步步推進，去年中央經(jīng)濟工作會議就提出“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革”。今年2月，中共中央總書記習近平再次強調(diào)防控金融風險，加快監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，及時彌補監(jiān)管短板；4月底又提出維護國家金融安全的6項任務。

　　各監(jiān)管部門也針對金融亂象和金融領域的腐敗現(xiàn)象加強了監(jiān)管，一場“監(jiān)管風暴”迅速形成。銀監(jiān)會在短短兩周內(nèi)，根據(jù)風險領域制定了7大行動方案，實行“一險一策”，推進重點領域的風險防控。保監(jiān)會也針對近年來險資進入資本市場引發(fā)的一系列問題，從制度層面對險資投資方向進行引導，推進險資支農(nóng)支小、支持實體經(jīng)濟，以及投資PPP項目等。證監(jiān)會更是針對股票發(fā)行和持續(xù)信息披露等環(huán)節(jié)存在的虛假陳述等違法行為和次新股交易中的各類違法不當行為，先后開展了兩次專項行動。

　　然而，以機構(gòu)監(jiān)管為主流的監(jiān)管形式依然無法全方位覆蓋跨市場跨部門的金融業(yè)態(tài)，千呼萬喚中，此次全國金融工作會議對加強監(jiān)管提出具體要求，突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，并設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責，落實金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責，并強化監(jiān)管問責。

　　李揚認為，加強監(jiān)管的戰(zhàn)略體現(xiàn)在各個方面。在微觀上集中體現(xiàn)在優(yōu)化金融機構(gòu)體系、完善國有金融資本管理、完善外匯市場體制機制上；體現(xiàn)在建立有效的激勵約束機制、強化風險內(nèi)控機制建設、加強外部市場約束的具體要求上。而在宏觀上體現(xiàn)為對金融監(jiān)管體制機制的重新塑造，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板、設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責等，這些都是重塑中國金融監(jiān)管體制機制的具體體現(xiàn)。

　　誰來擔負監(jiān)管職責

　　盡管目前還沒有關于國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會機構(gòu)設置和具體職能的明確闡述，但從會議透露出來的信息可以看到，央行主導宏觀審慎監(jiān)管職能的這一方向非常明確。

　　審慎監(jiān)管包括宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，前者主要針對防范系統(tǒng)性風險，后者主要針對防范單體金融機構(gòu)風險，都是為了防范金融風險、維護金融安全所實施的必要監(jiān)管。長期以來，宏觀審慎監(jiān)管一直被各國忽視，使系統(tǒng)性風險不斷積累，最后釀成2008年的國際金融危機。此后，宏觀審慎監(jiān)管的職能得到了各國的重視。

　　由于央行承擔“最后貸款人”角色和逆周期調(diào)控職能，國際上大多由央行主導宏觀審慎管理。在《中國金融穩(wěn)定報告2017》中，也強調(diào)了應由其負責宏觀審慎管理職能，并在總結(jié)各國主要做法的基礎上，歸納出三種宏觀審慎政策框架組織結(jié)構(gòu)模式。

　　一是將宏觀審慎職責賦予中央銀行，由央行董事會或行長作出決策。如果監(jiān)管機構(gòu)獨立于央行之外，則需要建立跨部門的協(xié)調(diào)機制(加上財政部)。二是將宏觀審慎職責賦予央行內(nèi)設的專門委員會。這一做法有利于防范央行的雙重職能(貨幣政策和宏觀審慎)間的潛在沖突，同時也可以允許微觀審慎監(jiān)管部門的代表及外部專家參與政策制定。三是將宏觀審慎職責賦予一個獨立于央行之外的跨部門委員會，通過政策協(xié)調(diào)、信息共享、共同研究系統(tǒng)性風險的方式來制定和實施宏觀審慎政策。

　　此前，中國宏觀審慎監(jiān)管職能中，最大的難題是協(xié)調(diào)，不僅是與貨幣政策和微觀審慎政策的協(xié)調(diào)，還包括具體指標和銀監(jiān)會的對接協(xié)調(diào)問題。

　　吳曉求認為，新成立的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會或?qū)⒊蔀榻鹑陧敹嗽O計的機構(gòu)，更多具有政策協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略框架設計作用，不能賦予太多實權(quán)，否則會出現(xiàn)職能交叉的沖突，具體的監(jiān)管職能更多還是在“一行三會”，特別是央行將承擔更多穩(wěn)定金融體系的作用，以及協(xié)調(diào)執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管政策主體的作用。

　　在李揚看來，加強監(jiān)管的努力，更集中體現(xiàn)在對金融監(jiān)管部門的嚴格要求上，強調(diào)金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責的監(jiān)管精神，除了加強宏觀審慎管理制度建設之外，加強功能監(jiān)管、更加重視行為監(jiān)管也是其主要舉措。

　　“這并不意味著不需要機構(gòu)監(jiān)管了！”吳曉求表示，現(xiàn)階段，中國金融還處在轉(zhuǎn)型期，機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管同等重要。一方面，金融業(yè)需要準入；另一方面，對于商業(yè)銀行來說資本充足率非常重要。此外，還有存款準備金制度，存款保險制度等，都是對機構(gòu)監(jiān)管的重點。

　　但隨著來自市場產(chǎn)品比重的提升，功能監(jiān)管也需要放在突出地位，最核心的是對產(chǎn)品功能加強監(jiān)管，基于財富管理的基礎上，要對產(chǎn)品發(fā)布者信息以及金融產(chǎn)品所蘊涵的信息，進行充分披露，不能欺詐。如果是理財產(chǎn)品，還要對產(chǎn)品的組合，風險結(jié)構(gòu)等方面加強監(jiān)管。而在行為監(jiān)管方面，主要針對互聯(lián)網(wǎng)金融，進行大數(shù)據(jù)平臺的支撐。

　　此外，加強監(jiān)管的戰(zhàn)略也被有效地延伸到地方層面。強調(diào)地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任，等等，都體現(xiàn)了本次全國金融工作會強化風險管理的風格。

　　盡管目前還沒有提出屬地風險處置的責任主體，但吳曉求認為不應該是地方政府，這是已被歷史經(jīng)驗證明的。他主張金融更多的還是直屬監(jiān)管，如果由地方監(jiān)管，會出現(xiàn)地方保護主義對金融產(chǎn)生干擾，特別是人事任命等事權(quán)應在中央，地方只起一些簡單的協(xié)調(diào)作用。

　　優(yōu)化監(jiān)管而非過度監(jiān)管

　　7月17日，金融工作會議結(jié)束后的首個工作日，銀監(jiān)會主席郭樹清主持召開銀監(jiān)會黨委擴大會議，傳達學習全國金融工作會議精神。在加強監(jiān)管問題上，要求銀監(jiān)會系統(tǒng)的每個工作人員都要明確：有風險沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風險沒有及時提示和處置就是瀆職。

　　在會上，銀監(jiān)會提出接下來要著力防范流動性風險、信用風險、影子銀行業(yè)務風險等重點領域風險。有計劃、分步驟，深入整治亂搞同業(yè)、亂加杠桿、亂做表外業(yè)務等市場亂象。

　　顯然，接下來，從中央到地方，各監(jiān)管部門都將形成嚴肅的監(jiān)管氛圍，努力防范風險，加強監(jiān)管。但在李揚看來，這并非最終目的?！霸谝欢螘r期內(nèi)，集中政策資源，有力排除金融體系內(nèi)長期積累的風險點，這是為我國金融的未來發(fā)展創(chuàng)造一個長治久安的體制機制環(huán)境。我認為，這才是本次金融工作會的要義?！?/p>

　　吳曉求則認為，監(jiān)管的加強實際上是優(yōu)化監(jiān)管，尤其要注意三方面問題。一是一定要有利于推動中國金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不能通過監(jiān)管把證券化資產(chǎn)越做越小，使其越來越低迷，最終回到傳統(tǒng)的金融結(jié)構(gòu)中去，監(jiān)管的目的一定得是證券化資產(chǎn)在中國的金融結(jié)構(gòu)中，實現(xiàn)規(guī)模和比例的提升，實現(xiàn)市場配置資源的作用提升。

　　二是監(jiān)管不能阻止科技對金融的影響?！皬膩頉]有像今天這樣，科技對金融產(chǎn)生如此大的影響，以至顛覆了傳統(tǒng)金融的結(jié)構(gòu)，深刻變革了傳統(tǒng)金融的DNA，傳統(tǒng)金融理論已經(jīng)無法解釋新的金融業(yè)態(tài)，科技金融已經(jīng)成為中國金融引以為傲的發(fā)展?！眳菚郧蟊硎荆@得益于這幾年相對寬松的監(jiān)管氛圍。

　　因此，吳曉求認為，要站在未來來看科技對金融的影響，不要讓新的金融業(yè)態(tài)回歸倒退?！氨O(jiān)管不能阻止科技對金融的深度影響，要推動它，提高中國金融的科技含量，改變中國金融過于‘物理’的形態(tài)。”同時，要正確處理監(jiān)管和創(chuàng)新的關系，“扼殺創(chuàng)新的監(jiān)管是一種腐朽的力量，但沒有監(jiān)管的創(chuàng)新，就是瘋長的野草，最終也是一地雞毛?！?/p>

　　此外，監(jiān)管還要有利于金融市場化改革和國際化的提升，包括利率市場化，讓市場在資源配置中的比重不斷提高，構(gòu)建國際金融中心，人民幣國際化等，顯然不能在這些領域有所倒退。

　　“我的理解是，無論服務于實體經(jīng)濟還是防范金融風險，加強監(jiān)管，都還是在深化改革中完成，目標都是推動中國金融業(yè)的發(fā)展，推動中國金融業(yè)的開放，提升中國金融現(xiàn)代化水平和科技水平，讓中國金融為老百姓和實體經(jīng)濟提供高質(zhì)量的服務?！眳菚郧笳f，“這些都在總書記和總理的講話中充分體現(xiàn)著，不能簡單地將強化監(jiān)管解讀成過度監(jiān)管?！?/p>

　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權(quán))

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