解讀土壤污染防治法:“最強(qiáng)”法律保障群眾吃得放心住得安心

　　俗語說,土生萬物。土壤是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),而土壤污染防治則是關(guān)乎食品安全、公眾健康和環(huán)境保護(hù)的大事。

　　8月31日,十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》。土壤污染防治法共七章、九十九條,將于2019年1月1日起施行。這是我國首次制定專門的法律來規(guī)范防治土壤污染。該法的出臺(tái)實(shí)施,是貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)土壤污染防治的決策部署,也有助于完善中國特色法律體系,尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治的法律制度體系,更為開展土壤污染防治工作,扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供法治保障。

　　2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示,目前全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀。部分地區(qū)土壤污染較重,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂,工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。而屢屢見諸報(bào)端的農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染事件等也嚴(yán)重挑戰(zhàn)著公眾的神經(jīng),引起全社會(huì)的高度關(guān)注。

　　“我們立這部法,就是為了保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾吃得放心、住得安心?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委行政法室副主任張桂龍說。

　　數(shù)十年磨一劍

　　1984年,我國出臺(tái)了最早的環(huán)境污染防治領(lǐng)域的專門法律——水污染防治法,之后,又陸續(xù)出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等專門法律,但時(shí)至今日,土壤污染防治法才正式出臺(tái)。

　　“從污染形成過程和環(huán)境法發(fā)展過程來看,這是比較正常的?！闭劶盀楹瓮寥牢廴颈Ｗo(hù)法姍姍來遲,全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春指出,主要有以下幾個(gè)原因:一是土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的,是這些污染物在特定地塊長期累積形成的,由產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會(huì)滯后較長時(shí)間；二是土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉(zhuǎn)性和長期性等,常被稱作“看不見的污染”,科學(xué)認(rèn)識(shí)也要有個(gè)過程；三是大氣、水污染等是源頭,土壤污染是后果,要先防治好大氣、水污染等,才能有效預(yù)防和控制土壤污染的惡化；四是土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測、防治等技術(shù)、管理都比較復(fù)雜,并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治的技術(shù)和管理手段基礎(chǔ)上的。

　　據(jù)王鳳春介紹,從法律制度設(shè)計(jì)的角度看,土壤污染防治法的立法難點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面:一是如何有效認(rèn)定土壤污染責(zé)任人,從而建立起有效的污染防治責(zé)任體系；二是如何根據(jù)污染防治的責(zé)任體系建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)體系。“可以說,這兩個(gè)問題不但是這部法律最核心的問題,也是最難的問題。立法中許多爭議都是圍繞這兩個(gè)方面展開的。”王鳳春說。

　　被稱為史上“最強(qiáng)”

　　土壤污染防治法被業(yè)內(nèi)稱為“最強(qiáng)”土壤保護(hù)法。在生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司副司長趙柯看來,“最強(qiáng)”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

　　一是在理念上遵循預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則,強(qiáng)化源頭預(yù)防,減少污染產(chǎn)生。為此,法律創(chuàng)設(shè)了土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄,并規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放,建立土壤污染隱患排查制度,制定實(shí)施自行監(jiān)測方案:強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入品管理,對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的使用和回收分別作出規(guī)定,防治農(nóng)業(yè)面源污染:加強(qiáng)對(duì)未污染土壤和未利用地的保護(hù)。

　　二是在制度上建立和完善土壤污染責(zé)任機(jī)制。為落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任,法律規(guī)定了土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)；土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的,由土地使用權(quán)人實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)；土地污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的費(fèi)用。法律還明確了地方人民政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任。

　　三是在罰則上嚴(yán)懲重罰,對(duì)污染土壤的違法行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。為此,法律規(guī)定對(duì)違法向農(nóng)用地排污,或者不按照規(guī)定采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施或者實(shí)施修復(fù)的,情節(jié)嚴(yán)重的違法行為,實(shí)施拘留。對(duì)未按照規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)等違法行為,實(shí)行“雙罰制”,既對(duì)違法企業(yè)給予處罰,也對(duì)企業(yè)有關(guān)責(zé)任人員予以罰款。

　　嚴(yán)懲重罰違法行為

　　對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲,是此次土壤污染防治立法的最大亮點(diǎn)之一。談及為何要從嚴(yán)設(shè)立法律責(zé)任,全國人大常委會(huì)法工委行政法室副處長李慎秋介紹說,主要出于多方面的考慮:“首先是落實(shí)黨中央提出的用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決策,對(duì)違法行為嚴(yán)懲重罰,突出一個(gè)‘嚴(yán)’字。其次,是采納了常委會(huì)組成人員的審議意見,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。此外,這也是和已有的環(huán)保法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關(guān)法律相銜接、相協(xié)調(diào)。”

　　值得一提的是,土壤污染防治法規(guī)定,對(duì)出具虛假的土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等報(bào)告,情節(jié)嚴(yán)重的違法行為,對(duì)單位予以永久禁業(yè),對(duì)有關(guān)責(zé)任人員禁業(yè)十年；構(gòu)成犯罪的,對(duì)有關(guān)責(zé)任人員終身禁業(yè)；與委托人惡意串通的單位,還應(yīng)當(dāng)與委托人對(duì)造成的損害承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)嚴(yán)重的土壤污染違法行為,依法追究刑事責(zé)任等。

　　“這主要是考慮到這種違法行為的嚴(yán)重性。為了體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則,在追究刑事責(zé)任的時(shí)候有必要規(guī)定終身禁止。”李慎秋指出,土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、效果評(píng)估等活動(dòng)專業(yè)性很強(qiáng),在很大程度上都依賴從事這些活動(dòng)的個(gè)人的專業(yè)能力和誠信程度。由于法律目前對(duì)這些人員沒有實(shí)行資質(zhì)管理,只規(guī)定要具備相應(yīng)的專業(yè)能力,不能吊銷其資格證書,所以只能通過禁止從業(yè)的處罰,達(dá)到讓違法者不能再從事這些活動(dòng)的效果。

　　此外,規(guī)定禁止從業(yè)還可以起到震懾和警示的作用,發(fā)揮法律預(yù)防違法犯罪的功能。同時(shí),對(duì)出具虛假報(bào)告的違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲,有利于在全社會(huì)形成誠實(shí)守信的良好風(fēng)尚,有利于發(fā)揮法律的引領(lǐng)和教育功能,也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的生動(dòng)實(shí)踐?！岸?這也是借鑒現(xiàn)行法律一些好的做法和成功經(jīng)驗(yàn),比如,資產(chǎn)評(píng)估法和食品安全法等都作了相似的規(guī)定,取得了很好的效果?！崩钌髑镎f。

　　實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)制度創(chuàng)新

　　在以預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控、分類管理、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與原則的基礎(chǔ)上,土壤污染保護(hù)法明確了土壤污染防治規(guī)劃,土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn),土壤污染狀況普查和監(jiān)測,土壤污染預(yù)防、保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等方面的基本制度和規(guī)則?？梢哉f,土壤污染防治法有很多亮點(diǎn)值得關(guān)注。

　　突出預(yù)防為主,保護(hù)優(yōu)先。土壤是大氣、水、固體等廢棄物的最終受體,一旦污染,修復(fù)治理的難度大、周期長、成本高。為此,法律強(qiáng)化源頭預(yù)防,專門設(shè)“預(yù)防和保護(hù)”專章,要求土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等,都要采取有效措施,減少和防止土壤污染。同時(shí),在第三章中還按照工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)等不同的特點(diǎn),有針對(duì)性地規(guī)定不同的預(yù)防措施。另外,還規(guī)定加強(qiáng)對(duì)未污染土壤的保護(hù),重點(diǎn)保護(hù)未污染的耕地、林地、草地、水源地,對(duì)于永久基本農(nóng)田則要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

　　堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控,分類管理。法律規(guī)定要通過普查、詳查、調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等措施和途徑,掌握土壤污染的狀況和變化趨勢,為風(fēng)險(xiǎn)管控打好基礎(chǔ)。同時(shí),根據(jù)土地的不同用途和污染程度,規(guī)定了不同的應(yīng)對(duì)措施、管理手段和管理要求,分類實(shí)施以有效地防范和應(yīng)對(duì)土壤污染。

　　堅(jiān)持明確責(zé)任,從嚴(yán)監(jiān)管。法律合理配置了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府三者之間的責(zé)任,落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任,強(qiáng)化污染治理責(zé)任,明確政府及其相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任。同時(shí),還賦予監(jiān)管部門查封、扣押等權(quán)力,規(guī)定土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的,土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。

　　堅(jiān)持科學(xué)合理設(shè)計(jì),規(guī)定工作流程。法律規(guī)定對(duì)土壤污染防治工作的各環(huán)節(jié)、全過程進(jìn)行監(jiān)管。通過普查、調(diào)查、詳查、監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等,對(duì)于地塊可能存在污染風(fēng)險(xiǎn)的,要進(jìn)行土壤污染情況的調(diào)查。此外,法律還根據(jù)各個(gè)不同環(huán)節(jié)規(guī)定了不同措施,明確采取措施的主體和達(dá)到的效果。

　　堅(jiān)持源頭把關(guān),加強(qiáng)對(duì)敏感用地的管理。住宅和公共管理、公共服務(wù)用地直接涉及到人居安全,十分敏感,法律加強(qiáng)了對(duì)敏感用地的準(zhǔn)入管理,規(guī)定土壤用途要變更為住宅、公共管理和公共服務(wù)用地的,變更之前要進(jìn)行污染情況調(diào)查,列入建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊,不得作為住宅、公共管理和公共服務(wù)用地,從而從源頭上保障大家住得安心安全。

　　堅(jiān)持水土一家、水土共治,在對(duì)土壤污染進(jìn)行防治的同時(shí),法律要求加強(qiáng)對(duì)地下水污染的防治。比如,明確土壤污染情況調(diào)查報(bào)告要包括地下水是否受到污染的內(nèi)容,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告要包括地下水污染的范圍。對(duì)于農(nóng)用地地塊的土壤污染,影響或者可能影響地下水水源安全的,要制定防治污染的方案,采取相應(yīng)的保護(hù)措施等。（記者朱寧寧 制圖/李曉軍）

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