投資總額逾1.17萬億 中國第三批PPP示范項目出爐記

　　從地區(qū)的投資規(guī)模上看，河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元， 合計占項目總投資額的44.4%。中西部省份投資金額遠高于東部省份，這與項目數(shù)量分布情況一致。與第二批示范項目相比，大部分地區(qū)的項目投資規(guī)模都有大幅增長，但北京、內(nèi)蒙古、河南、廣西和遼寧5個地區(qū)的項目規(guī)模則有不同幅度下降。

　　綜合分析各地區(qū)項目平均投資額，排名前五位的是大連、寧波、北京、河北、青島，平均投資額分別為150億元、95億元、75億元、55億元、46億元。

　　評審有何突破？20部委聯(lián)動，最嚴保密機制，財政部PPP綜合信息平臺護航

　　8月底，為保證2016年第三批PPP示范項目名單順利出爐，在遠離鬧市的北京門頭溝區(qū)，參加評審的56位評審專家和來自交通部、住建部、水利部、工信部、文化部、國家衛(wèi)計委等多個部委的觀察員被結結實實地“關了”5天。

　　評審專家君澤君律師事務所合伙人靳林明用“腦袋全部被裝滿，身體好像被掏空”來形容這一場高強度的腦力工程。

　　與前兩次財政部組織的示范項目評審不同，此次評審有幾個突破。

　　首先是20部委聯(lián)動，此次是財政部首次與相關部委聯(lián)合組織申報、評審和發(fā)布，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級和相關行業(yè)對口的部門與財政部門聯(lián)合申報和初選，調動了各部門積極性。

　　評審專家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，農(nóng)林水利環(huán)保領域申報PPP示范項目152項，環(huán)保部、水利部等部委推薦的和來自相關機構的共7位專家參加評審工作。本次申報的項目大多屬于當前環(huán)境保護的重點領域，區(qū)域綜合整治類項目較為普遍，對改善區(qū)域環(huán)境質量具有重要作用。

　　靳林明告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，接近1174個參評項目按照不同的行業(yè)領域劃分為八組，進而根據(jù)評審專家的專業(yè)背景，結合每組的PPP項目的行業(yè)特點，對評審專家對應分組。每組7名專家的專業(yè)背景基本上覆蓋了財務、法律等相關行業(yè)領域，確保評審過程涉及的不同領域的問題都有專家能夠覆蓋，可謂360度無死角。

　　評審專家北京市中倫(上海)律師事務所合伙人周蘭萍表示，每個評審組中來自其他行業(yè)主管部委的觀察員陪審也是本次評審工作的亮點。

　　“行業(yè)主管部門的參與保障了評審結果更接行業(yè)地氣。觀察員跟著專家組一起早起晚睡，全程助力評審，在評審方法、行業(yè)政策等相關問題討論過程中，給予了專家組非常有力的支持和參考意見?！敝芴m萍說。

　　其次，在保密機制上，嚴上加嚴是專家們的最直觀感受。據(jù)悉，為了落實評審工作保密要求，全體參評專家和來自行業(yè)主管部委的觀察員均簽署了評審協(xié)議，并嚴格執(zhí)行“統(tǒng)一發(fā)放U－Key”“統(tǒng)一保管手機”“統(tǒng)一作息時間”的集中封閉評審要求。評審過程中，評審專家通過專用U－Key登錄示范項目評審系統(tǒng)對本組全部參評項目信息在線瀏覽，無法進行下載、復制、截圖等操作，確保了信息安全性。

　　一位參與評審的專家給記者講述了這樣一個細節(jié)，在要求專家離開評審會議室時必須上交U－Key的前提下，有兩位專家在第一天晚上誤將U－Key帶走，結果第二天就因為被監(jiān)控到U－Key在異常的IP地址登錄而受到批評。

　　靳林明表示，本次評審也通過評審系統(tǒng)設置了精密的專家回避機制。如果專家所在的小組，遇到了自己所在機構提供咨詢服務、自己作為評審專家參與過的項目等存在利益沖突的情況，專家要主動申請回避。回避后，該項目的資料就從該專家的評審系統(tǒng)中消失，專家也不能對這個項目進行打分。

　　評審專家北京大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥表示，不同于前兩批評審，第三批評審是在財政部綜合信息平臺上進行的。

　　“專家無法帶走任何評審資料，有助于評審工作保密，任何人使用專家的口令進入信息平臺都會被發(fā)現(xiàn)，對專家形成了很強的約束。專家的工作過程和結果在系統(tǒng)中都有記錄，而且是永久的，這樣就增加了評審工作的透明度，使專家在評審過程中自覺地控制‘私心’?！苯鹩老檎f。

　　評審專家濟邦咨詢董事長張燎表示，第三批示范項目評審過程中財政部PPP綜合信息平臺系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用。財政部PPP綜合信息平臺自2016年1月啟用以來，逐步完成了現(xiàn)有PPP項目數(shù)據(jù)填報和新項目的及時錄入，并按月公布PPP項目庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)和項目基本信息，已經(jīng)成為PPP業(yè)內(nèi)的風向標。金融機構已經(jīng)將PPP項目是否納入綜合信息平臺作為提供融資支持的評估前提條件。

　　“這次第三批示范項目評審工作，全部采用無紙化在線評審方式，既減少了文件拷貝，有利于提高工作效率，又很好地達成了評審工作保密的效果。相比前兩次示范項目的評審，從全紙質資料評審，到電子化文件評審，再到本次的全部網(wǎng)絡系統(tǒng)在線，管理手段和方法每年一次提升。”張燎說。

　　嚴格定性評審，拒絕“明股實債”“變相融資”“加長版BT”

　　據(jù)財政部PPP中心介紹，此次評選分為定性評審和定量評審兩個部分。定性評審標準采用了觸紅線否決機制，在定性評審中因為材料不完整、主體不合規(guī)、變相融資、采購程序不合規(guī)等原因未通過定性評審的項目有159個，有992個項目通過定性評審。

　　評審專家北京市金杜律師事務所合伙人方榕表示，以定性評審為例，BT類項目(指建設—移交類項目，是政府利用非政府資金來進行非經(jīng)營性基礎設施建設項目的一種融資模式)、明股實債類項目明確不得通過定性評審；定量評審標準則附有詳細的分項打分標準，確保所有項目在公平、均一的尺度下被評審，減少了打分的隨意性。

　　“明股實債”是評審專家們一定會剔除的項目。評審專家上海市建緯(北京)律所譚敬慧表示，“明股實債”實際上增加了政府的債務風險，隱瞞了實際債務，違背了PPP項目實施的目的。為了防范“明股實債”風險，應當加強對項目識別的監(jiān)管，嚴格按照政府與社會投資人共擔風險的原則，剔除采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的項目。

　　譚敬慧表示，對“明股實債”的識別可按照以下標準進行判斷：社會投資人的投資回報是否與項目實際建設運營情況掛鉤，若無論項目建設經(jīng)營實際情況如何，均承諾給予社會投資人固定收益的，則應禁止。

　　評審專家國務院發(fā)展研究中心宏觀部巡視員孟春表示，定性方面，對參與主體進行了明確規(guī)定和嚴格限制，再次強調實施機構只能是政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位，不能是國企或地方融資平臺，進一步規(guī)范和統(tǒng)一了PPP市場。

　　“除傳統(tǒng)的限制性因素外，有一大亮點是明確了并非所有領域均適用PPP，PPP僅適用于公共產(chǎn)品或公共服務領域。實際上這一點非常重要，目前市場上已經(jīng)出現(xiàn)大量非公益的商業(yè)性項目，包裝成PPP運作，同時還刻意低估收入水平，騙取財政補貼?！泵洗赫f。

　　評審專家中國水環(huán)境集團董秘、副總裁房勇表示，此次評選一方面通過示范項目，樹立標桿，倡導建立一個公開、公平、公正的市場環(huán)境；另一方面針對市場上大量出現(xiàn)的惡性競爭趨勢，建議通過行業(yè)主管部門加強跟蹤后評估機制，一旦抓住也要明確樹立反面典型，中標方要嚴格按照招標條件和承諾簽署PPP合同，防止項目實施過程中采取其他變通方式。

　　“建議財政部推動行業(yè)協(xié)會和相關部委積極倡議，在符合行業(yè)規(guī)范的基礎上，制定游戲規(guī)則，在實施方案前期要引導政府，推薦一個合理的回報范圍和明確的績效考核機制?！狈坑抡f，“建議深入到可用性服務費風險分配中，績效考核可扣除其總額的20%~30%，防止用類BT的思路來做PPP。”

　　評審專家北京財指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東表示，中國的PPP在宏觀層面已經(jīng)進入一個攻堅克難、“啃硬骨頭”的關鍵階段；微觀層面，比如10%的財政可承受力上限各地怎么把握？PPP的回報機制等還需規(guī)范完善。

　　什么項目可以打高分？落地可執(zhí)行、民營企業(yè)參與、有推廣示范價值

　　評審專家中央財經(jīng)大學曹富國教授表示，我國PPP工作推行以來，仍然處于探索階段。我們把西方機制引入中國，目前已經(jīng)超越了西方的內(nèi)容，我們需要把西方機制與中國機制有機結合，講好中國PPP成功的故事，而示范項目就是尋找中國最佳的PPP模式。

　　在通過定性評審之后，申報項目會進入定量評審。定量評審標準進一步對材料規(guī)范性、實施方案合理性、物有所值評價、財政承受能力論證、實施進度和推廣示范價值等6個指標，對通過定性評審的992個項目進行了背對背打分。總分100分，其中項目實施方案和項目示范推廣價值各為25分，項目實施進度、財政承受能力各15分，項目材料規(guī)范性和物有所值評價各為10分。申報項目最終分數(shù)取的是7個專家打分的平均數(shù)。那么具備什么條件的PPP項目可以被打高分？

　　周蘭萍表示，示范項目評審標準中對于參評項目的創(chuàng)新引領性給予了高度肯定。評審標準中，“項目推廣示范價值”分值為25分，占總分值的1/4，旨在鼓勵行業(yè)內(nèi)有代表性、符合行業(yè)或地區(qū)發(fā)展方向和重點的項目以及商業(yè)模式有所創(chuàng)新的項目申報示范。

　　周蘭萍舉例，評審過程中，針對實踐中出現(xiàn)的經(jīng)營難、融資難等實踐難題，出現(xiàn)了不少創(chuàng)新性做法。針對經(jīng)營難，有的地區(qū)將市政道路項目與土地開發(fā)權捆綁，并通過實施方案的合理設計兼顧了依法合規(guī)與實操可行。針對融資難，有的地區(qū)就財務類投資人與施工類投資人分別進行招選，并由中選財務類投資人與施工類投資人與政府方股東共同組建PPP項目公司。這些做法都在不同程度上得到了專家組的肯定。

　　金永祥表示，評審標準的政策引導性強。項目推廣示范價值在評審標準中的權重是最大的，對民營企業(yè)參加投資的PPP項目是作為模式創(chuàng)新對待的，同等條件下得分會高于沒有民營企業(yè)參加的項目，這與近期政府鼓勵民營企業(yè)參加PPP的政策是相一致的，引導性很強。

　　評審專家四川大學商學院教授陳傳也表示，此次令他印象最深的變化是新的定量打分細則對于民營企業(yè)參與的PPP項目有所傾斜，這對改變目前PPP市場為國企主導的現(xiàn)象有幫助。項目層面，PPP項目在政府和民營企業(yè)間進行能夠實現(xiàn)風險的更合理分配，能實現(xiàn)更大的物有所值；宏觀層面，這有助于進一步劃清政府與市場的邊界，優(yōu)化經(jīng)濟結構。

　　“但是不足的是，只有對已經(jīng)落地的項目我們才能判定社會資本方是否為民資，所以只有極少數(shù)申報項目受到了此項調整的影響?！标悅髡f，“建議未來在實施方案的采購條件中對民營企業(yè)提供優(yōu)惠條件的PPP項目也可以在評分細則上進行傾斜，這可以更大程度上促進民營企業(yè)積極參與PPP項目。”

　　評審專家北京市金杜律師事務所合伙人方榕表示，本次評審對示范項目的落地執(zhí)行可行性有專門考量，并賦予較高分值，這一導向有利于盡快推出一批能真正落地操作的PPP項目在市場上發(fā)揮示范作用。除了項目落地進度方面的考量，評分標準還設有項目可融資性一項，交易結構合理、項目財務模式扎實、融資安排合理的項目，能夠獲得較高的分值。這也將從另一個角度提高示范項目的落地執(zhí)行效率。

　　上海市財政局紀鑫華告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，財政部高度重視PPP項目落地，并作為項目實施進度的主要考評標準。根據(jù)要求，評審專家根據(jù)項目實施進度分步給分，項目前期手續(xù)完備、采購程序規(guī)范、開展得越深入得分越高。

　　“對于已經(jīng)落地或是采購完成即將落地的項目，得分一般較高，最高可達到15分；如社會資本為非公有資本，則還有一定的示范性加分。這些項目只要設計合理、合規(guī)性較好，則入選示范項目的可能性非常高?！?紀鑫華說。

　　交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所技術委員會主任池璐表示，此次交通領域申報項目的一個特點是“落地率較高”，本次申報的交通項目中有相當一批(約1/3強)已經(jīng)進入到采購或執(zhí)行階段，余下項目也基本處于準備階段。說明經(jīng)過近兩年來各級政府和有關部門的不懈努力，大批交通PPP項目已經(jīng)進入到落地實施層面，成為交通領域里的新常態(tài)。

　　評審專家國浩律師集團合伙人王衛(wèi)東表示，與前兩批申報的PPP示范項目中存量項目占比較大不同，第三批申報的項目大都是增量項目，預期會帶動較大的投資，對拉動經(jīng)濟增長具有重要意義。入選第三批PPP示范項目名單的項目，將獲得中央財政300萬到800萬獎勵資金。而且PPP項目入選財政部示范項目后，也將更容易獲得社會資本的認可并獲得金融機構的融資支持。

　　評審專家中國國際經(jīng)濟咨詢有限公司總經(jīng)理孫輝表示，中國的PPP既是一個舊概念，更是一個新理念，我們在PPP項目操作過程中，深刻地體會到，中國PPP項目積淀與數(shù)據(jù)積累仍不夠，物有所值定量分析可參考的數(shù)據(jù)較少，準確進行項目評價的難度很大。財政部建立全國PPP綜合信息平臺是一個良好的契機，可以建立起全國PPP數(shù)據(jù)積累庫，將“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)”應用于PPP管理，實現(xiàn)中央部門—省市—區(qū)縣大貫通。

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