專(zhuān)家：地方治霾應(yīng)急措施須升級(jí)為“法”

　　對(duì)話動(dòng)機(jī)

　　12月19日,環(huán)境保護(hù)部通報(bào),在本輪空氣重污染天氣中,全國(guó)達(dá)到嚴(yán)重污染的城市共24個(gè),京津冀及周邊地區(qū)19個(gè)。全國(guó)8個(gè)城市出現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)AQI小時(shí)值“爆表”情況,均在京津冀及周邊地區(qū),重霾影響國(guó)土面積達(dá)到62萬(wàn)平方公里。

　　面對(duì)空氣嚴(yán)重污染,北京執(zhí)行新版重污染應(yīng)急預(yù)案以來(lái)的首個(gè)“紅警”,應(yīng)急措施包括國(guó)Ⅰ和國(guó)Ⅱ排放機(jī)動(dòng)車(chē)在北京禁止上路、國(guó)Ⅲ及以上排放標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)施單雙號(hào)限行、小學(xué)幼兒園停課等。不過(guò),在污染比北京更嚴(yán)重的河北省石家莊市,當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)卻一直無(wú)動(dòng)于衷,沒(méi)按要求發(fā)出停課指導(dǎo)意見(jiàn),全市中小學(xué)生仍在上課。

　　同是重污染天氣,同樣有應(yīng)急預(yù)案,不同地方的應(yīng)急措施卻不同。應(yīng)對(duì)霾污染,保護(hù)公眾健康,地方政府具有怎樣的法律義務(wù)?依法能夠采取怎樣的防治措施?地方政府采取一切可能的防治措施時(shí),將給公眾帶來(lái)怎樣的影響,又需要在怎樣的法治框架內(nèi)實(shí)施?圍繞這些問(wèn)題,《法制日?qǐng)?bào)》記者與專(zhuān)家展開(kāi)了對(duì)話。

　　治霾措施具有法律依據(jù)

　　記者:根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站預(yù)報(bào)分析,2016年12月16日至21日期間,京津冀地區(qū)以及山東、河南等地將出現(xiàn)一次大范圍區(qū)域性重污染過(guò)程。經(jīng)北京市政府批準(zhǔn),北京市于12月16日20時(shí)啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警,施行機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行等防治措施。

　　支振鋒:為了應(yīng)對(duì)霾污染,北京實(shí)行了包括單雙號(hào)限行、停止室外建筑工地土石方等施工作業(yè)、對(duì)納入空氣重污染紅色預(yù)警期間制造企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)名單的企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)限產(chǎn)措施等,是有一定的法律依據(jù)的。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定:國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度?？梢灶A(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別,按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí),分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示,一級(jí)為最高級(jí)別。

　　今年11月21日,北京市政府頒布新版《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》。預(yù)案對(duì)空氣污染進(jìn)行了預(yù)警分級(jí)。根據(jù)該預(yù)案確定的空氣重污染預(yù)警級(jí)別,可以采取相應(yīng)的健康防護(hù)引導(dǎo)、倡議性減排和強(qiáng)制性減排措施。

　　從這幾天的情況看,霾污染并沒(méi)有想象中那么嚴(yán)重。應(yīng)該說(shuō),采取紅色預(yù)警措施以及其他的相應(yīng)措施,取得了一定成效,空氣污染惡化的勢(shì)頭的確得到了一定程度上的遏制。

　　記者:環(huán)境保護(hù)部表示,各地采取相應(yīng)措施之后,重污染天氣影響有所減輕。以北京市為例,預(yù)測(cè)結(jié)果顯示,12月18日PM2.5小時(shí)峰值濃度將超過(guò)400微克/立方米,但實(shí)際最高濃度為275微克/立方米。

　　我們?cè)诓稍L中了解到,有北京市民認(rèn)為,北京采取多項(xiàng)防治措施之后,出行雖然受到了一定程度的影響,但空氣霾污染惡化的形勢(shì)得到了遏制。

　　支振鋒:我們也必須看到,北京市由于采取嚴(yán)格的單雙號(hào)限行措施,也給很多人的出行帶來(lái)了不便。由于北京城市很大,很多人上下班通勤路程達(dá)到幾十公里,如果不能開(kāi)車(chē)的話,將會(huì)非常不方便,而目前的公共交通措施并沒(méi)有完全跟上社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展。在高峰期,地鐵和公交都十分擁堵,平時(shí)就很難擠上車(chē),現(xiàn)在更難擠上車(chē)了,客觀上給市民帶來(lái)了困難和不便。

　　我想,市民中有人可能對(duì)紅色預(yù)警和相應(yīng)限行等防止霾污染的措施所帶來(lái)的污染天氣緩解比較滿意,也可能有人會(huì)對(duì)因?yàn)橄扌写胧┧鶐?lái)的不便有所抱怨。這些都是可以理解的。

　　少有地方性法規(guī)限行機(jī)動(dòng)車(chē)

　　記者:2015年8月,大氣污染防治法修訂草案三審稿提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議時(shí),刪去了二審稿中對(duì)地方政府可以規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)限行的授權(quán),改為由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。但目前少有地方性法規(guī)對(duì)此作出規(guī)定。

　　不過(guò),從此次北京市實(shí)施的各項(xiàng)措施,確實(shí)使得空氣污染惡化形勢(shì)得到遏制,保護(hù)了公眾健康。

　　支振鋒:我們知道,醫(yī)學(xué)已經(jīng)證明,PM2.5對(duì)人體有非常大的損害。而且在霾嚴(yán)重、空氣重度污染的情況下,PM2.5是嚴(yán)重超標(biāo)的。這種情況對(duì)公民的健康構(gòu)成了極大威脅。政府有責(zé)任也有義務(wù)采取措施,維護(hù)公民的身體健康。

　　但是我們必須看到,這個(gè)代價(jià)是非常大的。一方面,雖然現(xiàn)行的防止霾污染和限行措施有一定的法律依據(jù),但是這些法律依據(jù)并不直接,在很大程度上面臨著合法性的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑可能有:第一,認(rèn)為單雙號(hào)限行侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,因?yàn)楣窕ù髢r(jià)錢(qián)買(mǎi)了車(chē),不能使用。第二,在霾紅色預(yù)警期間,采取的措施還可能包括減少燃煤,這可能會(huì)對(duì)一些工廠的生產(chǎn)造成影響。那么,對(duì)他們是不是需要一定程度上的補(bǔ)償?這不是一筆小數(shù)目。

　　記者:為了公眾健康,政府其實(shí)可以采取包括限行機(jī)動(dòng)車(chē)在內(nèi)的一切可能的制度安排控制污染,那么,我們應(yīng)該通過(guò)一定的法律程序?qū)⑦@些制度安排上升到法律層面?；蛘咴诃h(huán)境法律體系下,包括大氣污染防治法律體系下,制定更具操作性的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

　　支振鋒:霧霾天紅色預(yù)警和采取限行措施,體現(xiàn)了公民不同權(quán)利之間的沖突。比如財(cái)產(chǎn)權(quán)、出行權(quán)。采取限行措施,就意味著對(duì)這些權(quán)利的限制。但是,我們說(shuō)公民的健康權(quán)是更高的權(quán)利,應(yīng)該優(yōu)先考慮。當(dāng)然,這并不是說(shuō)這種優(yōu)先是無(wú)條件的,或者說(shuō)不是沒(méi)有前提的,當(dāng)面臨權(quán)利沖突時(shí),一定會(huì)出現(xiàn)艱難的權(quán)利權(quán)衡。

　　在極端情況下,或者在特定條件下,政府為了國(guó)民的健康,可以采取一些應(yīng)對(duì)措施,但是這些措施必須合法,而且必須符合比例原則,也就是說(shuō),這些限制措施所帶來(lái)的收益,要大于這些限制措施所導(dǎo)致的損害。

　　而且,非常重要的是,這樣的限制措施一定要于法有據(jù)。比如,第一,機(jī)動(dòng)車(chē)限行問(wèn)題,要不要限行外地車(chē)輛?從法律上講,任何一個(gè)公民都有權(quán)利在全國(guó)任何一個(gè)地方旅行。那么,限行的措施就是對(duì)外地人進(jìn)入本地的一種限制,這應(yīng)該由全國(guó)性的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)制,或者是說(shuō),本地的法律規(guī)定得到了全國(guó)性法律的授權(quán)。而目前我們顯然還沒(méi)有這樣的授權(quán)。

　　應(yīng)急措施需上升到法律層面

　　記者:根據(jù)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的信息,截至目前,北京市、天津市、河北省石家莊市等24個(gè)城市啟動(dòng)了重污染天氣紅色預(yù)警響應(yīng)措施。但在針對(duì)公眾的健康預(yù)警方面,各地的做法尚不一樣。

　　比如,在北京,預(yù)警措施包括中小學(xué)、幼兒園采取彈性教學(xué)或者停課等防護(hù)措施。天津市的中小學(xué)(含高中)及幼兒園自12月20日0時(shí)起至21日24時(shí)實(shí)施臨時(shí)停課。石家莊的PM2.5小時(shí)峰值已經(jīng)超過(guò)1000微克/立方米,但沒(méi)有實(shí)施中小學(xué)、幼兒園停課等措施。

　　支振鋒:在空氣中霾重度污染的情況下,采取限行措施等相關(guān)措施及預(yù)警響應(yīng)措施,由于涉及限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、通行權(quán)等有關(guān)權(quán)利,應(yīng)該有明確的法律依據(jù)。但實(shí)踐中,由于我國(guó)法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定或者授權(quán)規(guī)定,使得地方政府在應(yīng)對(duì)霾污染、防護(hù)公眾健康方面只能依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定采取不同的應(yīng)對(duì)措施。

　　鑒于我國(guó)很多地方,尤其是北方地區(qū)霧霾已經(jīng)非常嚴(yán)重,可以依法授權(quán)地方政府采取相應(yīng)限行措施。同時(shí),從法律上看,這些應(yīng)對(duì)措施應(yīng)該通過(guò)法定程序上升到法律法規(guī)的層面,對(duì)地方政府產(chǎn)生剛性約束力,成為地方政府治理霾污染的法定義務(wù)。

　　對(duì)此,可以依據(jù)相關(guān)法律比如大氣污染防治法作出授權(quán)性規(guī)定,由行政法規(guī)或者地方性法規(guī)進(jìn)行具體的制度操作。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是,在霾嚴(yán)重危及公民健康的情況下,政府能夠有所擔(dān)當(dāng)、有所作為,采取相應(yīng)的措施,這是對(duì)人民健康負(fù)責(zé)任的態(tài)度。同時(shí),應(yīng)該通過(guò)法律的形式,對(duì)相應(yīng)的權(quán)利沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。任何對(duì)公民權(quán)利的限制,都必須有明確的法律規(guī)定,而且應(yīng)該符合比例原則。

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